以色列现代农业发展中的政府支持

□文/盛立强

（苏州经贸职业技术学院 江苏·苏州）

农业是一国国民经济的重要基础行业，同时也是利润率较低的产业部门，因而政府的扶持与帮助及管理就显得特别重要。在农业的规范化管理和市场化运作、农业和从事农业的劳动者的各项扶持和优惠政策上，以色列政府给予了极大的支持，为该国现代农业的发展发挥了极为重要的作用。

一、政府立法科学规划、规模经营、有效保护耕地资源

以色列土地基本上属于国有，政府立法对于土地的规划、经营与保护，有一整套严格而又详细的规定。概括起来，涉及三个方面：

第一，科学实用的规划。政府在规划城镇发展时，就充分考虑到对耕地的保护，并尽量减少城市建设用地对耕地的挤占，兴建住宅在内的所有跟土地有关的开发计划都要经过国家土地管理局审批，以避免滥用耕地。

第二，有效的管理监督机制。以色列规定农业用地在任何情况下都不能出售，只能租赁或续租，每次49年，最长不得超过99年。以色列政府根据地理位置和肥力对土地进行评估并确定了等级，并以此确定地租，租金每三年商谈一次。当然，土地如果因为自然灾害等因素而遭到破坏，土地等级可以调整。农业企业根据土地的等级以及粮食市场价格来确定某一块土地的地租，这样就为土地的所有权和经营权的转让确立了一个较为科学和公平的基准价格，减少土地转让的谈判成本，加速土地经营权的流转。同时，政府制定了规范性的法律合同文本，土地转让合同签订不需要律师，也不需要公证，签订后直接到当地农业和农村发展部门登记一下即可。

第三，通过控制农药和化肥的使用量来保护耕地的质量。在以色列，农业、卫生、环境等多个部门共同对农业生产与消费全程实施质量控制，国家对农药和肥料污染、农产品残毒、农业废物等，均有明确细致、操作性很强的规定，并进行有效监督，农业生产者偷用化肥或农药，如果通过对样品和土壤的检查被发现，处罚相当严厉。同时，国家还通过污染税、环境许可证、绿色有机标志等制度建设引导农民。随着可持续发展农业、生态农业和害虫综合防治等先进的耕作管理方法的推广应用，比如采用缓效肥料、对土壤和水源加强检测、对害虫实施生物防治等，农业活动对环境的危害在逐渐减小，这些成功的做法，为全球生态、有效、安全的现代农业发展树立了典范。

二、出台各项财税扶持和优惠政策

以色列对农业的财税扶持主要通过两种形式实现：一是直接对农业的投资，包括农业投入补贴、农业保险补贴、国内市场资助、意外灾害补贴等；二是间接对农业进行资助。包括允许并支持农业垄断经营以提高市场竞争力和比较效益、对土地进行整治以改善农业生产基础条件等。在以色列，尽管对农业企业和工业企业执行相同的所得税税率，但对农业仍有许多扶持和优惠政策：以色列政府在1984年通过了《农业投资鼓励法》，向农业领域内具有一定条件的投资项目提供一定比例的投资补贴、减免税额、设立农业开发风险基金等，以吸引投资。该法案还规定，每年由财政部、农业和农村发展部等部门制定国家农业投资指南（含温室、花卉、蔬菜、水产养殖、奶牛养殖等项目），各地政府组织专业技术人员承担农业项目；国家财政对主要用于出口、科技含量高的农业项目投资30%。而国家财政对政府立项的其他行业项目只投资24%；对农业企业购买农业大型机械设备，政府给予购买价格40%的补贴；以色列税法规定，每个行业都要交所得税、销售税、土地改良税和财产税。对农业项目，除所得税外都有优惠：销售税税率为4.5%，农业按0.5%征收；土地改良税，其他行业（如工业、商务等）按土地价值的2倍征收，农业按1.2%征收；财产税税率为2.5%，如果财产用于发展农业可减免；同时，政府对遭受自然灾害的农民，还实行减免税收的照顾，并按照灾情大小发放一定的救济款；以色列还对农产品进口实行较高的关税和较为严格的安全、环境、卫生、检验检疫等方面的要求，特别是犹太教律法对进口食品的一些特别规定，手续繁琐，成本高昂，这在一定程度上保护了本国农业发展。

三、严格的水资源管理倒逼以色列农业走上现代农业发展的高科技之路

以色列的水源主要来自三个方面：一是以色列境内最大的淡水湖加利利海（又称基内雷特湖），湖水面积164平方公里，仅占全国水域面积的38.23%（其余61.77%为海水），国土面积的0.74%，是以色列唯一的淡水水源，供应着全国l/4人口生活用水和大部分灌溉用水；二是地下水资源。以色列国土90%是丘陵和沙漠，其中沙漠占国土的60%，蒸发量又大，地下水资源极度稀缺；三是降雨。以色列属亚热带地中海气候，夏季炎热干燥，冬季温暖潮湿。从北到南降雨量逐步递减，降雨分布极不均衡。降雨主要集中在冬、春季，其余季节几乎无降雨。在以色列建国伊始，水是珍贵的资源就已形成全民共识，并上升到国家战略与安全层面。1950年成立“国家水利委员会”，负责制定全国水利政策、分配配额、用水计划与资源发展规划，这样就将水资源的管理和使用权牢牢控制在国家手中。

1959年以色列陆续颁布实施了《水法》、《水计量法》、《水井控制法》、《经营许可法》等一系列法规，从立法角度保证水资源保护措施的严格执行。《水法》明确规定：以色列的水资源是公共财产，由国家控制，用于满足公民的需要和国家的发展；一个人拥有土地的产权，但并不拥有位于其土地上或通过其土地境内的水资源的权力；建立补偿基金，保证全国所有地区特别是远离水源的边境和干旱地区均衡发展，以减少国内不同地区间水费的差别。基金通过对用户用水配额实行征税筹措。保证平等用水配额的主要措施是将不可转让的配额授予用户。对用水超出配额的用户要实行罚款，这些罚款用以奖励按配额用水的用户。对配额以内的水费，使用较低的费率；高于配额的水费，按分级提价的原则征收较高的费率（有的高出基数的3倍）。

由于以色列国家输水工程依靠电力泵水，因此以色列的水费受电力费用的影响非常大。国内学者丁跃元（2000）依据以色列1992年的物价水平对以色列的水费与电力费用的相关性进行过分析：国家供水工程从加利利海开始，每年需要提水3～4亿m3，。每输送1m3的水需克服360m的静扬程4，耗费l.2kwh的电力。进一步说，因以色列全部使用喷灌或滴灌，水必须以不低于2.5个大气压的压力输送到用户的给水栓。最后1m3水到达最远和最高点时，电力消耗增大到4kwh/m3。1992年，以色列总发电240.19亿kwh，而供水系统用电19.55亿kwh，占总发电量的8%。依据用水用途，以色列将水分为生活用水、工业用水和农业用水，针对不同用途和配额，分别制定不同价格。

生活用水：分配给以色列每个家庭生活用水量配额是每年100～180m3，配额内的水价约为每立方米0.7～1美元（包括市政部门对系统的运行维护和废水处理等的征税）。平均每个家庭花费在生活用水上的费用约150美元（不包括浇草坪和花园用水费用）。这约占平均每个家庭年度费用的1%。一个家庭若用水超过其用水配额，超额部分水的收费为每立方米1.6美元。

工业用水：对配额内用水定价为每立方米0.2美元；超过配额10%的用水，水价为每立方米0.4美元；超过配额更多的水，水价为每立方米0.6美元。

农业用水：农业对配额水的前50%定价为每立方米0.1美元，其余的约为每立方米0.14美元。对于超过配额用水的前10%，定价为每立方米0.26美元，再多的超额用水为每立方米0.5美元。考虑到作物平均配额用水变化范围为 3，000～7，000m3/hm2，年度用水费用约为360～840 美元/hm2。

用户管理组织（市政部门、吉布兹等）依法负责将水利委员会制定的月用水配额输送到用户给水栓。这些配额每年约在灌溉季节前两个月，由水利专员连同对每一类用户（农业、工业、市政部门）用水详细的价格及分级提价价格一起颁布。农民有足够的时间，在政府水价发布后，从价格和水量两个方面考虑，制定出他们的季节种植计划。输送到政府给水栓的水量由麦考罗特公司监测，输送到每个用户的水量由有关的管理组织（市政部门、莫沙夫、吉布兹）监测。农业和居民生活用水除了基础价以外，政府还依据用户用水量的多少而将水价分为几个不同的档次，用水量越大、价格越高，用水量超过配额则受到严厉的经济处罚。按分级提价系统，超过配额的用水可高至配额水价的3倍。

以色列政府利用经济杠杆来奖励节约用水、惩罚浪费的策略十分奏效。一方面为了使农民有利可图，农业经营必须注重经营结构规模化。以棉农为例，棉花单产最少要达到4.5t/hm2，橘农单产要达到5t/hm2，因此以色列政府鼓励农民发展温室农业。1个农民家庭不使用雇佣劳力可以运作0.3～0.4hm2的精耕细作的温室农业，主要生产出口蔬菜和鲜花。每个温室每年用水约为5，000m3，年度毛利约为45，000美元，因年度水费用不多于600美元，水费不成为生产的约束；另一方面农业又是用水大户，使用以色列水资源的60%，如果想保持农业不受水价的约束，就必须发展节水技术，将农业对水资源消耗稳定在用水配额以下。这就迫使农业进行技术开发和革新，以有效节约用水，使以色列走上现代农业发展的高科技之路，其沙漠“温室”技术、优良种子选育技术、节水灌溉技术、废水循环利用技术、微咸水灌溉技术处于世界领先地位。这些先进科技在农业上的运用，使得以色列农业灌溉用水连续30年稳定在13亿立方米，而产出与建国初期相比却增长了12倍。正如以色列前总理西蒙·佩雷斯所言：以色列的高科技萌发于农业。

［1］吴志鹏，薛永祥.德国，以色列现代农业考察报告［J］.中共南宁市委党校学报，2009.1.

［2］［美］丹·塞诺，［以］索尔·辛格.王跃红，韩君宜译.创业的国度：以色列经济奇迹的启示［M］.中信出版社，2010.9（第一版）.

［3］冯基华.犹太文化与以色列社会政治发展［M］.社会科学文献出版社，2010.10.