思维方式的根本性变革

本刊记者

党的十八届三中全会对加快完善现代市场体系作出明确要求，“负面清单”一词清晰地写在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中。4月1日李克强总理在人民大会堂接见参加中央国家机关党的工作暨纪检工作会议的全体代表时，再一次强调“探索负面清单管理模式，把该由市场决定的交给市场，让市场发力，激发社会创造活力。”为了让读者深刻理解“负面清单”在全面深化改革中的重要作用，记者专访了国务院发展研究中心副主任刘世锦。

思维方式的根本性变革

◎ 记 者：首先，请您谈谈负面清单概念的含义，其对发挥市场作用有哪些积极的影响？

刘世锦：党的十八届三中全会在理论上的一个重要突破，是提出使市场在资源配置中发挥决定性作用。全会作出的《决定》明确指出：建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。在制定负面清单基础上，公平开放透明的市场规则和统一的市场准入制度，意味着各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

实行负面清单管理模式，是完善市场体系的一个重大创新性举措。所谓负面清单管理模式，是指列出禁止和限制进入的领域清单，即所谓“法无禁止即可为”。这是市场准入管理方式的一项重大改革，但其意义不仅限于此。其更重要的含义是，它反映了政府管理经济思维方式的根本性变革。与负面清单相对的，是正面清单。所谓正面清单，就是允许和鼓励的目录，也都要列出一个单子，要经过政府审批。

可以想象，在一个充满生机活力的市场经济中，在一个日新月异的创新社会中，能够开展的项目范围非常不确定，谁能说得清楚？不仅每年不一样，每个月甚至每一天都不一样。比如，卖商品，你是在百货公司卖，还是在大购物中心卖？是在实体店卖，还是在网上卖？是通过一般的网上支付，还是通过最新的微信支付？现实的市场销售方式变化得很快。如果一定要让政府管理者先点头，经过一系列的审批后才能搞，一定会把许多有希望、有前途、有竞争力的项目和企业排除在外。所以，实行负面清单制度，最大的好处是给创新留下了空间，给不确定性留下了空间。也就是说，给市场在更大范围内发挥决定性作用留下了空间。

另外，我们也应该客观地认识到，政府鼓励搞的行业和项目，往往也有很大的后遗症。目前产能过剩严重的行业，如光伏发电、精品钢材等，都是前几年受到政府鼓励的所谓战略性新兴产业。搞鼓励类项目，往往会在人们的意识中制造了一个前提，那就是认定政府比市场更聪明，政府官员比企业家更有远见，看得更准确，政府当然对投资项目也应该更负责任。如果这个前提能够成立，市场经济体制就成了多余的，改革也就成为了多余的。事实上，就是因为过去我们搞计划经济，政府计划出来的那些行业和项目，最后搞不下去了，才催生了改革。政府有关部门感兴趣的所谓鼓励类项目，有的企业也感兴趣，因为拿到批条、路条后，就可以搞到银行贷款，搞到别人没有的优惠政策。其结果是破坏了公平竞争，客观上也让我们看到了加剧产能过剩的后果。对政府和企业都没有好处，不是双赢多赢，而是双输多输。

与负面清单相关的，还有一个负面标准。也就是说，以什么样的标准、规则为依据开出负面清单。这样的标准、规则应当符合市场经济原则。十八届三中全会的《决定》说得很清楚，就是节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。不是所有制性质，不是公有、非公有，不是企业规模大小。这些“负面标准”主要是为了解决经济学上所说的“外部性”问题，是市场本身解决不了，需要政府发挥作用的地方。符合这些标准，所有市场主体都要受到保护，不符合的，不论国有民营，不论企业大小，都要受到惩罚。企业发展或出局，要通过公平竞争优胜劣汰来决定。但从实践看，要做到这一点很不容易。比如，现在解决产能过剩问题，主要还是用行政性办法，要减去的产能，或明或暗地还是以所有制和企业大小划线，没有把负面标准作为主要判别尺度，对产权保护考虑不够。用这种办法搞结构调整，与市场起决定性作用是完全背离的，也不可能实现资源的优化配置。

减少自由裁量权就是进步

◎ 记 者：有人说，负面清单的管理模式也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一，在反腐倡廉方面也能发挥出正能量。上海自贸区试验有这样的效果吗？

刘世锦：负面清单的管理模式能有效提高政府效率和透明度，有利于减少自由裁量权，相应地也减少了寻租和腐败的机会。上海自贸区实行负面清单后，有表扬的，也有不少批评，说基本上是过去审批清单上禁止限制类项目的翻版。我认为还是要表扬的，因为毕竟单子变短了，允许、鼓励类的没有了。清单短了，自由裁量权就小了，寻租、腐败的机会就少了。另外，与允许鼓励类相比，禁止限制类的自由裁量权相对较小，这也是一个进步。当然，负面清单的长度以后还应逐步缩短。即使是负面清单，也要有审批时限的要求和透明度的要求，其项目进展到什么程度，政府审批或不审批的理由是什么，都应该让大家知道。

“负面清单”已经写进十八届三中全会的文件，下一步关键是如何落实。今后政府对市场准入审批制度的改革，思路要有根本性的转变。这方面的改革，不应再是减少了多少项审批，而是还剩下多少审批事项，这些审批是否属于负面清单，保留的理由是什么。可以说，这项改革的方向和方法都是明确的，不必再等，每个地方都可以先试点，然后大面积推开。

通过竞争降低成本促进创新

◎ 记 者：负面清单能够得到哪些改革红利？还需要在哪些方面迈出大的步伐？

刘世锦：落实负面清单制度，可以增加企业数量，特别是中小企业数量，扩展业务活动范围。目前，这一效果已经开始显现。另一方面，在放宽准入上，应该有一些标志性的大动作，向社会发出信号，在放宽准入这件事情上，不是说说而已，而是要动真格了。具体来说，就是要在行政性垄断领域问题突出的基础产业和服务业领域，放进去一两个大的竞争者，让这些企业产生有效的竞争。比如，铁路改革，要拿出几个区域或大的项目，让外部投资者，包括地方政府和民营投资者去组建新的铁路公司。在石油领域，在上海自贸区建立国际性的石油交易中心，放宽、放开原油和成品油进口，打通国内外市场；还可以开放上游勘探市场，特别是页岩气勘探市场。在电信领域，允许以民营资本为主发起形成大的电信运营商，通过竞争降低成本、促进创新。上述改革，既可以提高投资效率，也可以增加投资，由此而产生的改革红利可有效助推稳增长、调结构，并推动经济社会持续健康发展。