新城新区发展的五大问题

李铁

直面新城新区的问题已迫在眉睫。

中国的城镇化率已经达到53.7%，2020年将达到60%，城镇人口达到8亿，8亿人住在什么地方？现有的老城区肯定容纳不下，城市扩张以什么样的形式进行，已经是摆在所有城市管理者面前的艰巨问题。

现在新区的规划形态，更多是给中高收入人群提供的

从另外一个方面来看，我们的确出现了新区热，这个热当然针对传统老城区也是一种必然的趋势，但是在新区热中，我们也确实发现了很多问题。

第一个问题，新城区怎样才能实现以人为本。就我所看过全国的新城规划中，从很大程度来看，特别是大城市郊区的新城规划，应该更多是为老城人口，提供新的居住空间建设。

实际上我们面临着两难选择，一方面农民大量进城，但现在新区的规划形态，更多是给中高收入人群提供的。无论是中小城市还是大城市，我们看到的新区规划，大多都是豪华型的空间，这个问题上，恐怕值得深思。它是为了一个房地产开发，为了给富人们提供第二套第三套住房的空间呢？还是解决农民进城所需要的中低收入，和他们的就业环境相吻合的空间？恐怕这是各级地方政府要面临的一个选择。

在竞争格局中怎样考虑它的规模

第二个问题，新区如何规划得更加合理。现在的新区发展出现了很多强烈的扩张倾向。竞争格局和扩张倾向，指的是我们在思考新区所规划的面积，到底能不能容纳足够的能量。比如，广东南沙新区提出新区建设这个概念20多年，已经投入一千多个亿，实际上这二十年就发展了200多平方公里，这意味着原来的投资造成了严重浪费。

回过头来审视南沙新区的规划，广东有横琴，有前海，有一系列的新区，这些新区纷纷给自己打造一个非常显眼耀人的光环，对投资产生强烈的竞争。区域竞争格局下经济增长速度从原来两位数下降到一位数，各个区域不是互补，不像当年建深圳那样，大量的投资可以集中在那里，而是大家都在互相进行招商引资的竞争。

我们是在规划中提出很大的空间，可是在设计这个空间的时候，别人也在设计同样的空间，在这两个空间，更多空间竞争的情况下，你所希望的招商引资的目标是很难实现的。这意味着在区域竞争的格局下，对新区规模的考量，恐怕要重新思考。

如果把新区的面积放得小一点，几平方公里，十平方公里，还有可能实现，几百平方公里就会是一个问题。

还有一个例子，贵安新区。贵阳原来有一个金阳新区搞得不错，是贵阳边上摊出去的新城。贵安新区是在贵阳和安顺之间设了一个五百平方公里的新区，这是一个什么样的概念呢？从它的区位条件和整个贵州的竞争优势来看，贵州前几十年的经济增长速度，都不能支撑它有五百平方公里新区的发展，可是某些领导一拍脑袋就定了。定完之后，就涉及到投入的问题。到底是按照什么样的规模投入？整个开发的骨架有多大？不考虑清楚，就会造成严重的投资浪费，出现一系列的错误。

新区的问题，恐怕在很多大城市郊区的新区，在竞争格局中怎样考虑它的规模，考虑它的人口结构，这也是新区现在面临的严峻现实。

新区定位值得新区建设者思考

第三个问题，新区到底以什么样的形态出现，它有利于什么样的产业结构发展。

现在的新区有两种类型，第一种是工业新区，以工业扩大为支撑。第二个是以房地产开发为主，两个功能叠加在一起。

工业新区所提供的条件，一定是大量产业集中于此，大量外来劳动力集中于此，这种新区可能会为政府创造一定的税收，但是支撑新区发展的前景就是政府投入过大，产生的预期税收不能抵补原来的投入，所以一定得依赖房地产开发来补回新区的投入。

两种功能叠加在一起的时候就出现了问题。如果要想把房子卖个好价钱，那就要把新区居住的空间设计得更好，但你要和一大批工业结合在一起的时候，就会产生功能的紊乱，导致这两个功能不能吻合，就会使新区的发展走向一种畸形状态。所以，新区的定位值得新区建设者思考。

新区建设是原有城市功能区没有办法去满足新来人口和老居民的居住和生活方面的需求。实际上，在新区建设中更多要注重的是服务业的发展空间，注重服务业的发展空间，和我们原来设计的房地产发展模式就会有一定的冲突。因为所谓的房地产模式一定是大尺度的空间，大生态空间，只有这种方式才可以把土地更好地架起来。但大尺度、大生态的空间带来的牺牲是什么呢？就是服务业发展成本过高。服务业没有进入，就会使新区成为死城。除了星期六星期天人们进来，剩下的时间都是闲置。另外，即使紧邻传统老城区，也不能对这个城区的就业状态和生活形态实行补偿，这也是新区面临的问题。

研究新区问题就要研究老城和新区的问题

第四个问题，是不是新区建设就可以解决老城的改造？我们曾去很多城市调查，结果发现，新区建设并不能解决老城改造的问题。很多人说各种新区都是鬼城，原因在于新城的开发成本过高，服务业进不去。

为什么很多老城的人不愿意迁到新区，或者只在新区买房子而不在那儿住，因为老城的生活非常方便，离就业地近，老城的物价成本整个服务业的成本相对较低。

比如，一个老的县城，它的商业网点可能是新区商业网点的数倍以上，老城尽管居住生态状态形态等等水平差，但能够满足最廉价的就业和生活成本，而且老城生活方便。这些问题使得老城向新城搬迁的良好愿望落空。所以，研究新区的问题就要研究老城和新区的问题。

城市摊大饼的模式，前提是薄摊

第五个问题，新区到底以什么样的形式在空间上扩展？

很多人特别忌讳摊大饼的发展模式，摊大饼的模式，前提是摊，摊的意思就是薄摊，人口密度低，粗放型发展模式使城市空间浪费，是一种发展弊病，可是很多主管者认为既然是避免摊，那就把新城以卫星的方式向外辐射，意思就是在城市不同的方向，建立几个不同功能的组团，这种新区就避免了摊的浪费。

但是，新的问题又来了。

实际上，城市沿着边界向外扩张的成本最低，为什么？就是因为它的服务业，基础设施，和原有的城市基础设施是相联的。相连的过程中，会导致服务业的自然蔓延，就不会重新建立线路，也不会有大规模的拆迁。

如果建一个新区或者是通过组团的方式建立一个新区，就违背了城市发展最根本的原则，城市不是自然长出来的，是你拆出来的，而且是在远离城市的地方拆出来，得加强基础设施供应的线路，得在房地产开发的成本上增加服务业的成本，所以在这种状态下建立的新区，成本增加，它的活力就大大下降。

这还涉及到中国行政区划的问题。以陕西西咸新区为例，原来咸阳和西安都有动力，让两个城市在发展过程中连为一体。但是，为了所谓的避免摊大饼，形成一个独立新区，设置了新的政府机构，实际上把两个政府（西安和咸阳）的积极性打消了，导致新区的功能很难得到原有两个城市政府的支撑，新区的投入成本加大。

城市不是被人为规划出来的

新区还存在着很多其他的问题。比如，怎样去建立新区可持续发展模式，很多人把新区设计成生态的一种现象，大量的生态空间来弥漫于整个新区，但这就会造成整个新区人口密度下降，发展成本升高。

通过房地产开发的新区，一定会增加城市发展成本。我们应该了解城市发展规律，所谓城市发展规律，最基本一条，城市是在自然的、特殊的环境下生长出来的，而很少是人们开发出来的；是沿着原来的城市居民区，自然向外蔓延的，很少是被规划出来的。特别要强调：城市不是被人为规划出来的。

只有在计划经济体制下，我们才可以动用行政的资源，用主观意志来推动一个一个新区建设，但绝大部分新区如果是在主观的意志下，在行政的扩张下，走向这种固定的趋势，就会必然导致出现鬼城，希望所有的新区建设者都应该记住这个规律。

城市要减少它的行政成本，不能通过新区来盲目扩大整个等级规模，在很多城市已经出现了这种趋向。这种趋势，应当避免。

（作者系国家发改委城市与小城镇建设中心主任，本文是他在“中国新城新区发展论坛”的主旨发言，有删节。）endprint