农民进城的成本有多大

周范才

《国家新型城镇化规划》发布后，西班牙《世界报》报道称，中国将一名农民变成一个充分享受权利的城市市民，最低成本为1.2万欧元，换算成人民币的话，约为10万元。

这则报道曾在中国互联网上广为传播。根据《国家新型城镇化规划》，到2020年，中国常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

新型城镇化的核心是以人为本，其主要标志之一便是推动农业转移人口市民化，以及实现和户籍人口公共服务均等化。然而，钱从哪里来？

4月19日，在上海举行的“2014中国城镇化高层国际论坛”上，围绕农业转移人口市民化的成本问题，与会嘉宾争辩激烈。

一个亿是怎么来的

2014年3月5日，李克强总理作《政府工作报告》时公开提出，今后一段时期，要促进一亿农业转移人口落户城镇，改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导一亿人在中西部地区就近城市化。

这便是当前社会广为关注的“三个一亿人”目标。

4月19日，在出席“2014中国城镇化高层国际论坛”时，国务院研究室副主任黄守宏表示，“三个一亿人”的提出，成为当前我国推进新型城镇化最生动和明晰的目标，也终结了全国人口城镇化讨论中的不同意见和看法。

黄守宏说，过去讨论城镇化多是泛泛而谈，围绕着2020年全面建成小康社会将有多少农业转移人口在城市落户，社会上始终有不同的方案、意见、观点。经过反复研究和科学测算，最终由李克强总理正式在《政府工作报告》中作为推进新型城镇化目标提了出来。

为什么正好是一亿？

黄守宏透露，一种解释是根据《国家新型城镇化》规划，到2020年，中国城镇化率要达到60%，这意味着将有一亿左右人进城；另一种测算是，当前中国进城的农村转移人口大约在2.4亿，调查发现约70%愿意落户，在扣除想落户但不一定有能力等诸方面因素后，确定下来的预期目标就是一个亿。

黄守宏说，“按照一个亿测算，到2020年在城镇落户的农业转移人口将占进城农民的1/3左右。”

天下没有城市是按规划完成的

然而，从农村出来的人会去哪个城市？知名经济学家、北京大学国家发展研究院教授周其仁在“2014中国城镇化高层国际论坛”发表主题演讲时，发出警示：“人往哪里去，学问非常大，由中央计划体制去解决，一定会输得很惨。”

周其仁说，所有城市都认为会到自己那里去，事实上，有的城市能吸引人，但有的城市就算使出浑身解数，也是空空如也。过去，大家相信一条不成文的规定，只要搞好基础设施，只要把公共服务做好，就会有人来。周其仁说，这个定理现在看来要重新检验，早期在极度缺少基础设施的时候，哪里建，哪里就会人满，但是自上个世纪90年代末面临新一轮经济通缩，时任总理朱镕基在任时通过刺激铁路、港口、码头、电站等基础设施建设带动经济振兴之后，情况已经开始变化了。

周其仁提示现场与会的多位城市市长，“不是说城市够级别，就会有吸引力，要看投资回报，如今很多地方已经在开始担心金融危机、债务违约，已经不是每个地方都能变成中心城市了。”

“城市发展政府很重要，但是政府要尊重市场，天下没有城市是按规划完成的。”周其仁说。

负担还是红利

如果实现一名农业转移人口市民化需要10万元，到2020年实现一亿人的目标，那将是一个天文数字。不过，支付成本的同时也意味着收益。

全国人大常委、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉在出席这次论坛时表示，在测算农民工市民化要花多少钱的同时，也要看到能够带来多少收益，以及更长远的利益是什么。

蔡昉说：“根据测算从全世界的角度来看，如果全世界劳动力障碍可以打破，产生的收益将是全世界GDP的122%。”这意味着，在实现一个亿的目标时，需要认真算账。在蔡昉看来，算账的目的是测算清楚真实的收益和真实的成本，如此才相信改革可以带来红利，改革才不会被人反对。

蔡昉说，2010年之后，沿海地区出现劳动力短缺，今年也面临招工难题，2015年之后劳动力会一直减下去，这意味着中国正在丧失人口红利，相应会导致经济增长速度下滑。过去2年不再是2位数的增长，不是因为外部需求冲击造成的，而是因为人口红利缺失造成的。

如何增加劳动力供给？他认为，延缓退休不是可行的办法，因为濒临退休的人不一定能学到新的技能，很大部分还得来自农民工，这就意味着农业转移人口市民化将迎来机遇。

问题是，如何分担其中成本？蔡昉说，改革有收益，也有损失，但只要总收益大于损失，就能用获得的净收益补充改革中的损耗。这用官方的话说，就是要对农业转移人口市民化的成本进行分担。蔡昉建议，当前讲到的成本分担主要是企业、居民、政府之间分担，更重要的应是各级政府之间进行分担。

听完蔡昉的发言后，出席论坛的成都市市长葛红林表示了不同意见。在他看来，农业转移人口市民化不应该成为一个分担问题。葛红林说，进城农民工是财富创造者，不应被视为成本和包袱，沿海城市应将农业转移人口视为新型城镇化的二次红利。

葛红林认为，凡是能够进城并能站稳脚跟的农业转移人口，实际上通过工作贡献了劳动力剩余价值、缴纳社保和个人所得税，已经成为城市财富的创造者。总体上讲，他们的转移成本通过劳动其实已经解决。

推进“单位人”、“土地人”变为“社会人”，是这几年成都大刀阔斧推进城乡一体化的主要思路。葛红林透露，成都坚持将产权明晰作为赋予农民更多财产权利的首要工作，特别是在2010年建立了户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的城乡统一户籍管理制度，农民进城不以牺牲宅基地、承包地等财产权为代价，可以带产权进城，改变了“土地换社保、土地换户口”等传统做法，保障了城乡居民在户籍所在地享有平等的基本公共服务、社会保障和社会福利。endprint

葛红林介绍，成都经过四年实践，并未出现一些人担心的农民蜂拥进入中心城区的现象，这是因为现在成都农民无论生活在城市还是农村，都没有太大的公共服务差距，长期附着在城乡户籍差异上的权利不平等已经有效破除。

钱从哪里来

2014中国城镇化高层论坛由国家发改委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛、世界银行联合主办，今年的主题是“政府与市场”，这便也是探讨农业转移人口市民化成本分担的两个方向。

国开金融有限责任公司副总裁兼中国新城镇开发有限公司副主席左坤在出席这次论坛时表示，过去十几年中国城镇化进程，基本上是以政府主导推动，但由此带来的后果就是地方政府严重的债务负担。

左坤透露，为防控地方债风险，一些地方已经加大对地方投融资的管控力度。“以前省里是不管地市和县的融资的，但现在都要审批。”这使得地方政府在推动城镇化时有心无力。“政府没有钱什么都做不了，甚至有些地方政府领导更加消极，因为做多了反而容易出问题。”

“土地财政”一直是舆论抨击最多的话题。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，要充分看到除市场之外，中国政府在推动经济增长中的巨大作用。“中国有一套独特的和行政管理体制吻合的发展机制：利益推动机制。”李铁说，政府之所以积极推动经济发展，是因为“政府有自己的利益”，即一方面通过土地获得开发性支出，另一方面是借此保证城镇户籍居民利益。

李铁对成都推动城乡一体化实践表示出浓烈兴趣，但对同样模式是否能在其他大中城市推广表示疑问。比如，北京2400万人口中有800万外来人口，如果这800万人口跟户籍人口的公共服务一样，将意味着户籍人口在高考等方面的福利大幅度降低，这可能使得北京排斥外来人口。

对此，成都市长葛红林在谈及“钱从哪里来”时认为，在现行制度下，地方建设对土地收益依赖度较高，城市基础设施建设、保障性住房等都寄希望于从土地出让收益中来筹集，因此土地收益起到了以城带乡的支撑作用。但是，随着城镇化快速推进，农民要求提高土地增值收益分配，征地成本越来越高，土地出让收益越来越少，加上土地资源的有限性，土地收益格局将难以长期维持。

葛红林认同周其仁的主张，认为关键是要认识到社会资本的逐利性，解决投资“回报”问题，坚持围绕“回报”进行投融资制度设计，没有直接回报的项目必须由政府承担起投资责任。

《国家新型城镇化规划》对此有明文表述：要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任；同时，该规划也指出，各级政府应根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障能力。

国家发改委主任徐绍史在4月19日的发言中透露，下一步推进的改革重点之一，是改革财税体制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，使城市政府的财力与公共服务事权相匹配；同时，加快建立规范透明的城市建设投融资机制，建立健全地方债券发行管理制度，不断创新融资工具，通过多种渠道吸引社会资本参与城市建设。endprint