探索库区民生困境破解的路径——对沅陵库区的调研报告

曹惊明

（中共沅陵县委党校，湖南 怀化 419500）

沅陵县是水能资源大县，但水能开发给沅陵库区老百姓遗留了很多历史和现实问题，积压了大量历史和现实矛盾。为此，沅陵县委党校调研组联合县移民局、库区乡镇，开展对库区移民生存状态的摸底调研，力图探索化解库区移民困境之路径。

一、库区基本情况

沅陵县位于湖南省西北部，怀化市北端，版图面积5852平方公里，是湖南省县级辖区版图面积最大的县，处于武陵山脉和雪峰山脉的交汇处。沅陵县既是国家级贫困县，又是国家级水能资源丰富大县，素有“全国十大水电之乡”美誉，境内共有大小溪流911条，总长度3888.35公里，水资源总量达到56.5亿立方米，水能蕴藏量达300万KW，已开发216万KW，为全省各县之最。

沅陵县现有各类上型水库108座，其中大中型水库9座，全县产生原迁移民10.13万人,移民现状人口14.66万人，占全县总人口24%（这还不包括12428人的外迁移民）。库区移民搬迁主要集中在八、九十年代计划经济向市场经济转型期间，移民搬迁主要为义务、奉献、轻微补偿为主，原迁移民大部分都是后靠就近安置在库区周围的山上。由于环境恶劣，交通不便，资源溃乏，严重制约了库区移民的经济发展，移民人均收入严重偏低，到2012年底仅2626元/年。据我们的调查统计，目前处于贫困线以下移民有3.69万人，处于极度贫困线移民1.93万人，居住在滑坡体上移民还有6000多人，不通公路的移民村有47个（自然村），不通有线电视移民村有54个，不通电话移民村有39个，不通宽带的移民村有174个。

二、库区移民特殊困境

1.库区两岸地质灾害隐患多，山体滑坡严重，形成库区移民“住在火山口”的生存困境。沅陵水电站（主要是五强溪电站）库区被淹没两岸的山体在经历近二十来年的浸泡后，山体外层岩石结构正发生着巨大的变化，各类地质灾害险情日益曝露。特别是由于当年老百姓在往山腰、山顶后靠搬迁时，因任务过重、时间过紧（仅1年时间腾空库区），根本顾不上考虑宅基地的长久稳靠、安全等问题，造成现在库区移民宅基地的滑坡、塌方十分严重。例如我们实地现场查看的肖家桥乡沿江村磨岗其组焉庆祥家，住在70-80度的陡坡上，堂屋背后屋檐下的水沟中段一个直径30多公分的大窟窿，贯穿整个堂屋底部，雨水从屋前陡坡下流出。在最近3年时间里，尽管多次填堵过洞口，但一下大雨，水洞就被不断洗大。屋场两侧是陡坡，屋前陡坡山脚处今年春天刚发生过一次滑坡，几块数吨重的岩石崩塌后半浸在河水里。据我们的深度调研统计，沅陵库区居住在类似的地质灾害点上的移民总户数达1741户，人口达6600多口，在库区各乡镇具体分布情况如下表一：

地质灾害点乡 镇 备注户数 人数北溶乡 214 863二酉乡 194 745官庄镇 4 17凉水井 175 647明溪口 47 178盘古乡 73 236七甲坪 1 4清浪乡 112 394地质灾害点乡 镇 备注户数 人数筲箕湾 8 24深溪口 144 576太常乡 137 547五强溪 88 395肖家桥 132 406沅陵镇 221 854陈家滩 191 730合计17416616

2.库区河岸冲刷严重，基础设施损毁严重，形成库区移民“在尖刀上舞蹈”的出行困境。80、90年代沅陵库区移民主要采取“就近后靠”的移民安置方式，后靠安置点一般是山高坡陡、偏僻险峻的地带，这种方式带来移民生产生活很多后遗症。以五强溪库区为例，整个五强溪库区沿河两岸，畅通公路的不多，仅县城至北溶段公路通畅，县城至盘古乡公路通而不达。库区两岸移民真正能依靠公路交通出行的不到1/5,80%以上沿河移民目前还只能依靠船运，远远落后于时代发展。船运极不方便，每天上午3:30-5:00是赶船进城或赶集的时间，过了上午8:00，就没有出门的机会了（除非包船）；下午3:30是赶最后一班离县城或集镇的航船，过了这个时间，也就不能回家了。不仅赶船时间受限制严重制约沿河移民的生产生活，而且沿河老百姓只要乘船，就要上演一种“在尖刀上的跳舞”，只要是雨天，这种“在尖刀上的跳舞”就更“精彩”。

以沅陵县城为界，五强溪库区交通基础设施因损毁严重形成上下游两种不同的出行困难现状：一是沅陵县城上游段库区，沿河两岸原本是由百多米宽几十米厚的泥沙淤积而形成的肥沃的河台耕地，现处于淹没区内，经受常年的库水冲刷下，每年正以10-20厘米的速度在垮塌、消失。形成沿河厚厚的淤泥，苦了沿河上下船的人们。水涨时，夹杂泥沙的库水将整个河台淹没，码头冲毁，客船只能在陡峭的河岸边找个稍矮的坎口下客，人们在踏上岸的那一脚，踩在溜滑的淤泥上，即便是空手不拿东西，也随时都会有滑入河水中的危险，何况我们的留守老人们都是肩挑背扛的！二是沅陵县城以下库区，沿河主要是陡峭的峡谷，淤泥相对较少，但因库水冲刷严重，原码头基本垮塌损毁殆尽，沿河全都是断垣垮塌的松脱碎石，客船下客时想找个稳妥下脚的码头都难，肩挑背负的乘客下船时稍不留神，就可能滚落河水。

根据我们联合县移民局及库区所在乡镇移民站的调研统计，目前沅陵库区还未通公路的组有148个，受困人口达13402人；缺乏可用的生活码头的组有386个，受困人口达32650人。具体分布情况见下表二。

乡（镇）未通路组 无码头组组数 人数 处数 人数明溪口 6 165 26 968陈家滩 10 800 29 1763筲箕湾 1 80五强溪 2 230 24 1715盘古乡 12 1210 35 2800凉水井 14 1340 28 1120七甲坪 2 110 4 300清浪乡 21 1600 40 2950深溪口 10 700 33 3590肖家桥 14 1274 37 4946北溶 15 1430 38 2530二酉乡 30 2100 42 3400沅陵镇 3 1633 24 2644太常乡 8 730 26 3924合 计 148 13402 386 32650

3.库区沿岸淤泥沉积，水质污染严重，形成库区移民“面对汤汤河水缺水用”的用水困境。作为拥有全省最大水能的大县，作为坐拥170平方公里五强溪库区水域的库区两岸的移民，却年年缺水喝，年年闹旱情，安全饮水很是问题，这不能不引起高度重视。据我们实地调查，原来修建的饮水工程设施目前已遭到损毁而弃用的达9/10，现在沿河老百姓的饮水问题主要靠自己另想办法。村民们从半山腰开掘的水井，只在丰水季节才有用，很多村民都是拉上数百米水管，从后山上接水。但每年总有几个月的枯水期，饮水就很成问题。目前库区移民饮水极为困难的组有199个，影响人群数达20191口（表格三）。调研中村民有句话道出现状：我们不可能被渴死，但可能会因要喝水而死。由于沿河两岸淤泥厚重，垃圾遍布，水质污染严重，移民很难直接从河岸取水家用。加上现在留守在家的除了老人就是小孩，70、80岁的老人要走2-3里山路，到河边挑水，而河边一丈以内一直是浑浊的泥水，要到河水快齐脖子的地方才能打到较清的水，稍不留神，就可能被浪卷入河水中，而且这还只能是在夏季，冬季就只能喝泥水了。

未通水村组处数 人数 处数 人数明溪口 16 356 清浪乡 19 1500陈家滩 2 250 深溪口 17 1824筲箕湾 5 350 肖家桥 32 4854五强溪 5 1328 北溶 6 480盘古乡 8 710 二酉乡 18 1100凉水井 37 3313 沅陵镇 6 947七甲坪 3 160 太常乡 25 3019合计 199 20191未通水村组乡（镇）乡（镇）

4.住在农村无田无地，社会保障缺位缺席，形成库区移民“非城非乡无根无基”的发展困境。沅陵县现有库区移民14.6万人，省移民局核定沅陵县移民后期扶持人数为8.39万人，其中直补到人7.63万人，项目扶持7600人。农村非农户口移民人口16335人（含蓝印户口人数），农村连带影响人口28475人（其中淹地不淹房人口9438人，小水库移民19037人）。移民主要产生于70年代至90年代，正处于我国的计划经济时期和计划经济向市场计划转轨时期，义工、无偿、奉献是那个时代的特征之一。特殊时期的移民处境，形成特殊的发展困境：

一是库区移民谋生手段匮乏。沅陵县因地处山区，原本就人多耕地少，而且原有沃土良田都在河谷两岸，被水库淹没后，人多地少、资源匮乏的矛盾更为突出。目前库区移民人均耕地仅0.42亩，其中人均耕地0.1亩以下的有89个村民小组，共1.24万人；人均耕地0.3亩以下的有190个村民小组，共2.62万人，有很多地方是整村整组无半分田地，例如，清浪乡洞庭溪村整村共1300多移民，田地全部被淹，现无寸分田地，除不足200人的老弱病残留守外，其余全部外出务工。

二是后扶资金标准太低、拨付过慢，项目资金过少。按照国发[2006]17号文件和省人民政府[2007]109次政府常务会议的相关规定，我县移民后期扶持人数为8.39万人，其中直补到人7.63万人，每人每月可领到50元直补资金。2013年沅陵县的城镇最低保障标准是每人256元/月，农村低保每人115元/月，而为国家水电建设做出过重大贡献和巨大牺牲的这些库区移民仅仅是每人50元/月的直补，标准太低！而且资金到位太慢，截止2013年5月，后扶直补到人资金只拨付到2012年第三季度，一般情况都要延期3个季度。而且后扶项目资金少。2006年实施新后扶政策后，县移民局的移民管理范围大幅度拓宽，原来管理3座水库,现在扩大到9座；原来移民工作涉及11个乡镇，现在扩大到20个乡镇；2007-2012年间，每年的后扶项目资金只有600多万元，只有原来后扶政策项目资金的三分之一，各种亟待解决的民生项目根本得不到实施。

三是农村非农户口移民性质非常特殊。在九十年代上半期，当时为化解一部分库区无田无地移民的生存困难，经省政府的批准，向库区移民售卖了一些农转非户口，现经省移民局确认的总共有16335人。当时县政府还向这些非农户口者推行 “带资进厂”政策，非农户口移民个人交一定数额资金加上政府的移民项目扶助资金5000元，就可以被招进工厂。现在，这批农村非农户口移民深感自己当年上当受骗，心里很是愤然，因为：一是自1992年4月开始，国家政策形势发生翻天大逆转，结束了40年来粮油统购统销的计划经济，实行购销同价，粮油全面走向市场化，取消对非农户口的粮油补贴，有些移民刚买到非农户口还不到半年，手中的非农户口就失去原来非农户口可低价购粮油的价值；二是在九十年代中期，受自然灾害或市场经济因素影响，县属、乡镇等企业纷纷破产倒闭，刚被招进工厂不到几天的那些“带资进厂”工人马上又面临失业。这批农村非农户口移民，现在大都进入五十、六十岁后，他们的社会养老最低保障成为一大特殊难题。按照国发[2006]17号文件和省人民政府[2007]109次政府常务会议的相关规定，农村非农户口移民只能纳入地方城镇最低生活保障范围和通过项目进行扶持，不享受直补待遇；但由于他们居住农村，不符合城镇低保条件，不能享受城镇低保；又因为后扶政策的项目扶持未包含这批人口基数，加之到县总资金太少，他们居住分散，不能对他们进行项目扶持。现在他们能拿到的移民困难扶助金仅仅是每人每月17元（农村低保都115元/月，只是农村低保的零头），因年龄都在奔60了，外出打工又无望，所以这批人中大部分都比农村户口移民更加贫困。

5.连年水漫五强溪集镇，形成连年诉求盼解决落实的诉求困境。五强溪集镇地处五强溪大坝下游约8公里，凌津滩大坝上游40公里，常住人口约1.3万人。自1996年五强溪电站全部机组开始发电和凌津滩电站开始发电，至2012年的16年间，五强溪集镇竟连年被淹没达15次！每次被淹，集镇的道路、市场、车站、宾馆和几百户的房屋被浸泡水中，基础设施和住房受到严重损坏，农村原本就少得可怜的一点良田、菜地等尽泡洪水中，当地移民群众苦不堪言。造成五强溪集镇连年被淹的原因：一是凌津滩水电站对五强溪集镇的水位高程设计不合理。五强溪集镇水位高程是60.6米，是按洪水最大流量为2万m3/s（20年一遇）标准设计的，而五强溪电站16年间有 8年(1996年、1998年、1999年、2003年、2004年、2007年、2008年、2012年)的洪峰流量超过2万m3/s，最高达到2.64万m3/s，再加上五强溪到凌津滩区间流域流量，到达凌津滩的洪峰流量可达3万m3/s，受凌津滩电站的限制，约有1万m3/s洪水流量滞留在库区，势必造成凌津滩库区五强溪集镇淹没受灾。二是综合调度不合理。五强溪电站泄洪与凌津滩水库蓄水缺乏统一调度，每次五强溪电站泄洪，凌津滩水库一般都在蓄水，由于上泄下堵的双重影响，致使五强溪集镇多年多次被淹。

关于“五强溪集镇连年被淹问题”，县委、县政府及县移民局多次向省政府及省移民局等相关部门汇报请示，要求对集镇进行综合治理，也得到了上级领导的高度重视和关心支持。一是2006年2月15日，时任省委副书记谢康生了解到五强溪镇的情况后，作出了“科学分析、认真对待、力求从治本的角度解决淹没问题”的指示。根据领导指示，省移民局委托中南勘测设计研究院于2006年6月提出了《湖南省沅水五强溪集镇防洪方案规划设计报告》，并于2006年9月通过评审。根据评审意见，中南院于2007年4月开展了测量、勘探等工作，并完成《湖南省沅水五强溪集镇防护工程初步设计报告》（送审稿）。但是由于没有落实防护工程建设资金渠道，无法进入实质性的工程招投标及实施工作。二是2008年9月28日，徐明华副省长主持召开会议，专题研究处理五强溪水库移民遗留问题，并形成了湘府阅（2008）78号会议纪要，纪要明确关于五强溪镇常年被淹没影响问题。省水利厅于2009年9月30日主持召开了联席会议，会议要求中南院核定有关淹没数据，提出淹没处理方案，中南院于2011年11月提出了《沅陵县五强溪集镇水位复核报告》，通过两次审查，水利厅于2012年8月拿出审查意见。但是，10多年过去，解决问题还有待落实。

三、库区移民解困的路径

1.全面实施对库区移民后扶政策的动态管理。要积极向上各级有关部门汇报、呼吁，逐步提高库区移民的后扶标准，并且考虑将失地移民的社会保障纳入城市低保。国发 [2006]17号文件和省人民政府[2007]109次政府常务会议的相关规定，对库区移民后期扶持标准确实太低，农村户口移民的每人50元/月；农村非农户口移民的每人17元/月，又是非动态的，相比地方城乡低保标准都相差太远。而库区失地（2分田以下）移民的生存状况远远低于城市失业居民的生存状况，不仅匮乏生计之道，更因基础设施匮乏，生活成本倍增，特别是农村非农户口移民，他们的生存状况更应该引起我们党委政府的高度关注。

2.抢抓机遇推动国家相关优惠政策扶持。要充分利用好这次省里“湖南省大中型水库移民群众避险解困搬迁基础工作”机会，让上级部门全面详尽了解我县库区移民的特殊困境，希望上级各相关部门在深入调研基础上，尽快对我县库区“住在火山口”的近2千户移民和住在库区生活特别困难的4千多户失地移民全面启动库区“避险解困搬迁”和“扶贫攻坚”。

这里我们可以积极探索库区移民进城市民化的路子。沅陵要建设“次中心城市”，需要相当量的农村人口进城，如果让库区需要“避险搬迁”的移民进城，不仅是买房，而且要能永久居住，这就必须要实现进城移民的同等市民化待遇，这其中的政策规定需要不断探索、实践。

3、加强库区产业开发扶持的精细化服务。即加大产业项目扶贫力度，加强普及深度，扩展就业广度。我们在调研中发现，要建成沅陵的全面小康社会，就必然要加强库区农业产业项目的普及深度，要能形成较普及的农业产业化群体，拓展农业产业就业渠道，让库区广大移民能真正受益，在家门口就能找到生存发展之路。这里的关键还是要挖掘库区当地优势资源，找寻农业产业化错位开发之路，例如水产养殖、千岛湖旅游、河边农家乐、特色国家级湿地公园、山坡特色种植，等等。这需要我们政府的规划、扶持和引导。

4、加强库区民生基础设施建设的投入。库区移民的特种困难说一千道一万，归结点还是因为基础设施归于落后于时代，全县47个村不通公路，90%集中在库区，特别是加强五强溪电站以上沿河两岸的公路建设，多年来，除了县城到北溶乡北岸一段是畅通的外，其余要么是断头公路客车不走，要么就是不通公路，库区沿河老百姓只能靠老式船运出行，交通极为不便。所以希望能尽快修建库区沿江两岸的公路。另外，库区移民安全饮水工程也需要政府更多关注。

5、致力库区生态环境保护机制体制建设。五强溪库区原河滩耕地较多，形成库区后，水土流失相当严重，沿河每年泥沙流失超过200亩。对库区沿河原河滩耕地实施保坎堤坝建设势在必行，这需要纳入国家、省、市、县的相关规划。库区沿河两岸基本纳入国家级生态公益林区，但很多林区以荒山杂草为主，名不副实，需要重新植树造林，特别是能重新“植树造一批经济林”，既能成林又能结金，这也需要各级林业部门认真考虑、运作。