浅析我国养老金制度的改革

王 明

（河南大学经济学院，河南 开封 475004）

作为世界上人口最多的国家，我国正面临着人口老龄化的严峻考验。根据联合国的统计标准，当一个国家60岁以上人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占总人口的7%以上，该国就属于人口老龄化国家。国家统计局公布的第六次人口普查数据显示，我国的总人口是13.39亿人，65岁及以上人口占总人口的8.87%，比第五次人口普查上升了1.91个百分点，因此我国已经步入老龄化社会。由于人均国民总值比较低，我国呈现出“未富先老”的现象。因此如何解决好养老问题，对于我国经济高速、有效的发展具有重要意义。

一、我国养老金制度的发展历程

我国的养老保险是以1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为起点，其发展可以概括为四个阶段：1.创建阶段（1951～1965）：该阶段主要工作是着手建立全国统一的养老保险制度，并逐步趋向正规化和制度化；2.破坏阶段（1966～1976）：该阶段中国社会保险事业与全国经济文化一样遭受到严重破坏，社会保险基金统筹调剂制度停止，相关负担全部由各企业自理，社会保险成了企业保险，正常的退休制度中断；3.恢复和调整阶段（1977～1992）：中国采取渐进的方式对养老保险进行调整，恢复了正常的退休制度，调整了养老待遇计算方法，部分地区实行了退休费统筹制度；4.创新改革阶段（1993～至今）：该阶段主要是创建了适应中国国情、具有中国特色的社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，改变了计算养老金的办法，建立了基本养老金增长机制和实施了基本养老金社会化发放，基本建成多层次养老保险体系。

二、我国的养老金制度的改革现状

目前，我国新的养老保险制度以“广覆盖、保基本”为方针，形成了包括基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险为主的新型养老保险体系。

基本养老保险采取“统账结合”的管理模式，要求参保单位和个人分别缴纳工资总额的20%和8%的比例，缴费满15年并达到退休年龄可以领取养老金，计发办法采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式。根据国家统计局公布的《中国统计年鉴2013》数据显示（见图1）：从2001年到2012年，我国的城镇职工基本养老保险基金收入和基金支出不断增加，分别从2001年的2489.0亿元、2321.3亿元增加到2012年的20001.0亿元、15561.8亿元，增加了803.58%和670.39%；累计结余也在不断增加，从2001年的1051.4亿元增加到2012年的23941.3亿元。

企业年金，通常作为养老保险体系的“第二支柱”，是企业自主为员工简历的补充养老保险计划。我国现在实行的是缴费确定型企业年金（DC计划），通过建立个人账户的方式，由企业和职工定期按一定比例缴纳保险费（其中职工个人少缴或不缴费），职工退休时的企业年金水平取决于资金积累规模及其投资收益。据中华人民共和国人力资源和社会保障部公布的最新数据显示，截止到2013年第三季度末，全国共61582家建立了企业年金，仅覆盖2000万员工，年金总规模大约是5794亿元。为了鼓励企业建立企业年金，2013年12月，财政部、人力资源和社会保障部以及国家税务总局联合下发《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，规定自2014年起实施企业年金、职业年金个人所得税递延缴纳的税优政策。

三、我国养老金制度的改革方向

我国是一个人口众多的发展中国家，由于人均预期寿命的延长和计划生育政策的实施，我国已进入老龄化的加速阶段。虽然新的养老保险制度已经过十几年的改革和建设，取得一定成就，但面临日益加剧的老龄化、转轨制度遗留的历史欠账以及中国经济社会经济发展中的诸多问题，新型的养老保险仍有许多重大的、急需解决的问题，因此中国的养老金制度仍需改革。

（一）建立统一的基本养老保险制度

我国目前社会养老保险体制按照人口类型可分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分。一个国家实行3种不同的养老金制度，既有失公平，也是低效率的一种体现。

以城镇企业职工养老保险和机关事业养老保险为例，不同主要体现在3个方面：一是统筹的方法不同，即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位则有国家财政统一筹资；二是支付的渠道不同，即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；三是享受的标准不同，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。以养老金替代率为例，根据《中国人力资源和社会保障年鉴（2011）》显示，2010年，企业单位、机关单位和事业单位的统筹人员养老金替代率分别是45.7%、60.9%和60.3%，机关单位和事业单位的养老金替代率比企业单位分别高15.2个百分点和14.6个百分点。

2014年2月，国务院印发的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》指出，在“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；建立统一的城乡居民基本养老保险制度，是实现党的十八大“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”目标的重要举措，是落实党的十八届三中全会关于社会保障领域重点改革任务重大部署的实际行动，也是我国经济社会发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要。取消养老金“多轨制”，建立统一的基本养老保险，不仅有助于我国在老龄化社会中解决人员流动的问题，而且体现社会的公平。

（二）由“三支柱”向“多支柱”转变

国家统计局公布的最新数据显示，我国2012年年末总人口是13.54亿人，65岁及以上人口是12714万人，占总人口的9.38%，比第六次人口普查上升了0.51个百分点，这意味着我国的养老金负担日益加重，而养老金的隐形债务问题得不到很好的解决，我国的养老金缺口会逐渐扩大。

我国目前采取的是由基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险构成的“三支柱”养老保险制度。这种制度在取得一定成效的同时，也给我国的养老金制度带来了一些挑战：

1.我国基本养老保险缴费率过高。国际上一般认为，企业的养老保险缴费率以10%为警戒线，达到20%将难以为继。我国企业和个人负担的基本养老保险率一般为28%，社会统筹养老金收不抵支。在经济转型和人口加速老龄化的双重压力下，为了解决养老金隐形债务问题，我国实行社会统筹账户和个人账户混合管理模式。结果是，企业和在职职工同时承担着已退休职工养老金的支付和在职职工自己未来养老金个人账户资金积累的双重任务，也使在职职工的个人账户因用于当前支付而成了空账。

2.企业年金发展不足。由于基本养老金中企业缴费负担已经很重，再加上国家对企业年金没有强制要求，只有相对较少的企业为职工购买了企业年金。根据中华人民共和国人力资源和社会保障部公布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2012年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，而年末企业年金规模是4821亿元，仅为基本养老保险基金总收入的24.1%；2012年底，我国参加企业年金缴费的职工人数为1847万人，仅为全国参加城镇基本养老保险人数的6.1%，由此可见，我国的企业年金发展不足。

3.个人储蓄养老保险处于起步阶段，目前对我国的养老保险事业不大。养老金体制的两个重要目标——减少贫困，消除退休后生活标准迅速下降的危险和保护脆弱的老年人免受经济和社会影响。多重支柱的设计方案具有灵活性，能更好的解决养老金体制面对的不同风险。世界银行给出了“五支柱”的组合：1.无职工缴费的养老金计划（即“零支柱”），提供最低限度的保障；2.“第一支柱”缴费制度，与不同的收入水平挂钩，可替代部分收入；3.强制性“第二支柱”，基本上是个人储蓄账户，但能通过不同方式构建；4.自愿性的“第三支柱”安排，可以采取多种形式；5.非正式的家庭之间或隔代之间对老年人的经济或非经济援助。

四、结语

目前，我国正在进行养老金制度的改革，改革应主要放在基本养老保险上。建立统一的社会养老保险制度对促进人口纵向流动，增强社会安全感，稳定人民群众对改善民生的预期，拉动消费，鼓励创新创业，具有重要意义。养老金由“三支柱”向“多支柱”转变，不仅有助于充分利用我国的养老保障资源，而且有助于提高我国养老金的充足性、可负担性、可持续性和稳健性。

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