甘肃“联村联户、为民富民”行动调查

翟同宪+宋圭武+刘雅琴

按照新的扶贫标准，甘肃现有贫困人口1300多万，占农村人口的80%，主要集中在六盘山区、秦巴山区及藏区的58个贫困县，贫困程度深、扶贫开发成本高、脱贫难度大。

面对差距和挑战，甘肃要与全国同步实现小康，必须有超常之举。2012年2月，甘肃省委决定在全省开展以单位联系贫困村、干部联系特困户为主要内容的“联村联户、为民富民”行动（以下简称“双联行动”）。一场规模空前的扶贫总攻坚拉开了帷幕。双联行动两年多来，成效怎么样？干部群众有何反响？可持续性如何？带着这些问题，课题组分别进行了跟踪调查。

务实创新 扶贫攻坚成效显著

围绕“六大任务”，紧扣“脱贫增收”这个核心，联村单位和联户干部帮助村民选路子、出点子、谋产业、定计划，在干部和群众之间搭起了同心协力“联心桥”，结出了脱贫致富“联心果”，产生了力量大凝聚、瓶颈大突破、民心大融合、作风大转变、农民收入快增长的良好效应。

（一）创新金融扶贫机制，破解制约发展的首要瓶颈。贷款难、担保难、融资难，是严重制约农村经济发展的“卡脖子”问题，实现脱贫致富，迫切需要强大的金融支持。双联行动在破解农村融资难上探索出了一条成功的路子，有效缓解了农村的资金“贫血症”。

一是探索建立了以“中和农信”、扶贫互助资金、妇女小额信贷、政府金融担保为主，多种渠道优势互补的金融扶贫机制。2012年，累计投入各类信贷资金167亿元，其中妇女小额担保贷款新增105亿元，受益农户达26.54万户，居全国第一。2013年又继续扩大小额妇女贷款规模，并新组建600个村级资金互助社，鼓励支持金融机构积极创办村镇银行，促进农村贷款担保机构健康运行。

二是省财政与金融部门联手推行“双联惠农贷款”。截至2013年5月底，在全省58个贫困县都建立了担保公司，全部发放了双联惠农贷款，获得40.25亿元信贷资金扶持。一笔笔扶持资金流向渴求富裕的农民手中，带给他们一个个撬动奔小康的幸福支点，有力地增强了贫困地区的发展后劲。通渭县农民杨贵智由衷地说：“以前总觉得在村里办个企业是比登天还难的事情，现在有了启动资金，一个个想法都能按部就班地来实现了。”《人民日报》、新华社等国内主流媒体对这一做法进行了多角度宣传报道，中央电视台更是称赞双联惠农贷款是“甘肃扶贫新政”。

（二）突出重点，集中全力改善农村公共基础设施。双联行动把改善贫困地区基础设施作为重中之重，有的地方突出解决水利设施，引来了幸福水；有的重点解决出行难，打通了致富路；有的进行小流域综合治理，平整了万亩梯田；有的加快农村公共设施建设，建起了安居屋。2012年，甘肃省实施农村公路建设项目1115项7523.3公里，建成通乡沥青（水泥）路500公里，完成农村公路通畅工程3000公里。增收致富的“出口路”拓宽了，边缘地带的“断头路”接通了，一批技术等级高的旅游路和服务新兴产业的园区路也新建了起来。

干旱缺水的会宁县，2013年实施计划项目211个，其中亿元以上项目40个，总投资142亿元。截至2013年5月30日，共完成固定资产投资22.9亿元，新增有效灌溉面积5000亩，新修梯田5.92万亩，维修机电井56眼，新修硬化村组道路220多公里，完成农网改造2000户、各类造林13.26万亩。山大沟深的东乡族自治县投资2.64亿元用于毛沟流域综合开发，成为全县连片扶贫开发的样板和展现东乡民族文化风情的窗口，为贫困山村探索出一条脱贫致富奔小康的新路子。基础设施的配套和完善，为产业培育、促进农民增收奠定了坚实的物质基础。

（三）创新发展思路，农民收入快速增长。联村单位和联户干部紧紧围绕“贫困地区农民人均纯收入增幅达到17%以上”这个中心任务，下地头、入农户，开展调查研究，与村民共谋发展大计。“种植业打基础，养殖业鼓腰包”、“项目强村，牛果富民”、“高效农业，加工增值”等一个个符合村情的发展思路在陇原大地持续发酵、发力。与此同时，又通过开展技能培训、实施“育种工程”、提供市场信息、组织劳务输转、引进省外力量结对帮扶等措施，既扶智，又励志，农民的市场意识、开放意识和依靠科技致富的观念增强了，自力更生、自我发展的内生动力足了，脱贫致富的路子宽了。

2012年，甘肃农民人均纯收入达到4506.7元，比上年增加597元，增长15.3%，增速居全国第四，高于全国农民收入平均增速4.6个百分点。尤其是六盘山区、秦巴山区等地的农民收入增速达到17%以上，超过全省平均增速2个百分点。一些特困村增速更为显著，如会宁县钟家岔村一方面调整种植结构，一方面大力发展养殖业，农民收入当年实现翻番；武山县北顺村大力发展以蔬菜种植为主导的特色产业，2012年农民人均纯收入达到5545元，较上年增长70.1%；庄浪县石阳村确立“牛果富民”的发展思路，果产业和养殖业快速发展，农民人均纯收入达到2976元，较上年增加638元，同比增长27%以上。

（四）实施技能培训和劳动力输转全覆盖，助农斩“穷根”。脱贫要治根，致富先育人。确保农村贫困家庭富余劳动力能够充分就业，并获取稳定的工资性收入，是实现脱贫致富的根本途径。

双联行动中，省人社厅牵头制定了农村贫困家庭技能培训和劳动力输转“两个全覆盖”《实施方案》，要求用两年时间使每一个有受训意愿的贫困户劳动者都能得到免费培训，使受训的劳动者都能得到职业技能鉴定证书，都能掌握一门致富技能，每个有富余劳动力且有外出务工意愿的农村贫困家庭，至少有一人实现转移就业。2012年，全省输转富余劳动力539.7万人，创劳务收入590亿元。农民的工资性收入呈现快速增长态势，约占农民收入的40%，实现了“一人外出务工、全家脱贫致富”的目标。以商贸流通为主的临夏回族自治州，2012年劳务输转48.16万人，完成劳动力技能培训5.97万人，实现劳务收入45.45亿元。其中，掌握了一技之长、拿到了职业技能资格证书的务工人员平均月工资达到3500元以上。endprint

（五）创新农村基层组织建设，固本强基。围绕“强组织、增活力、促发展”这个主题，联村单位从多方面加强农村基层组织建设。

第一，党员队伍壮大。按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的原则，联村单位和联户干部帮助村党组织做好发展党员工作，一大批先进分子被吸收入党。环县采取“五抓”措施，推行党员和入党积极分子“三优先”（上级精神优先传达贯彻、重要工作优先通报反馈、重大决策优先征询意见），发展入党积极分子1388人，其中帮扶单位帮助发展1120人，2300名入党积极分子在帮扶单位组织下接受了培训。

第二，一批能人进入村班子。山丹县全面推行“能人进村班子”工程，大胆选拔启用致富能人进入村“两委”，让优秀党员在支部中“唱主角”，让致富能手在班子中“挑大梁”，能人村干部比例达72.8%。临洮县建立了生产技术型、市场中介型、经营管理型、科技创新型四个系列“能人库”，进入村“两委”的致富能人，迅速成为促进农村发展、农民增收、农村稳定的主导力量。该县王家大庄村支部书记曹桂林投资170多万元用于本村基础设施建设，又争取资金8000多万元，高标准建设了王家大庄物流园。

第三，村班子领导发展的能力显著提升。会宁县采取“五个一批”办法，把那些带动致富能力强、善于做群众工作的优秀人才选拔到村支部书记岗位上，优化了村班子结构，增强了村班子的创造力、战斗力和凝聚力，产生了强大的增收龙头效应、反哺互动效应、集聚扩张效应、观念引领效应和形象提升效应。

（六）创新脱贫致富发展模式，典型引领。双联行动中，各市州不断总结推广好做法、好经验，探索形成了各具特色的新模式。

一是加快脱贫促进发展模式。泾川县充分发挥农村“先富人群”的示范引领作用，探索形成了“四个一”互帮互助模式（一个党员致富户帮助一个困难党员、一个产业富裕户扶持一个贫困农户、一个协会带头人壮大一项增收产业、一个民营企业家帮扶一个特困农户）；通渭县华川村优化经济结构，发展特色产业，形成了“协会+企业+科研院所+农户”模式，马铃薯良种繁育、草食畜牧业快速发展；环县探索总结了“项目支撑、智力帮扶、示范带动、典型引导、结对共建、支部引领、县校合作、社会参与”八种帮联模式，拓宽了帮联路子；武威市凉州区在“千名农技人员包万棚活动”基础上，探索形成了“技术单位领导+首席专家+技术服务组+专业合作组织+农户”五位一体服务模式，切实解决了农民“不会种、不会养、不会销”等问题。

二是金融支农模式。为破解农村资金短缺这一最大难题，双联行动中省财政与金融部门联手，用财政资金撬动信贷资金，创造性地推出了“双联惠农贷款”、扶贫互助资金、妇女小额信贷等多种资金良性互动的农村新型金融运作模式；庄浪县石阳村探索推出了政府、银行、龙头企业和农户的“四方联动”金融支农助农模式，为破解农民贷款难探索出一条新路子。

三是内外结合，结对帮扶模式。首先是跨省结对帮扶，武山县与福建省南安市缔结为友好县市，会宁县钟家岔村、武山县北顺村分别与南安市蓉中村缔结为友好共建村，在全省率先探索形成了“东部带西部、先富带后富，县村结对、同奔小康”模式。其次是省内结对帮扶，庆阳市环县木钵镇高寨沟村与张掖市甘州区前进村结为帮扶友好村，形成了“一对一”结对帮扶模式。前进村专门委派了20多名技术人员现场指导高寨沟村种植反季节设施瓜菜，为高寨沟村经济快速发展提供了强有力的技术支撑。

四是农村基层组织建设模式。武山县北顺村探索形成了“服务型党委+特色型党支部+产业型党小组”的党组织设置模式、“设岗定责+星级管理”的党员教育管理模式、“村党委+村委会+村监委”的村级管理运行模式；环县在发展党员过程中推行的“双推四优先”模式（群众推荐、党员推荐和上级精神优先向党员传达贯彻、重要工作优先向党员通报、工作进展情况优先向党员反馈、重大事项决策优先向党员征询意见）；临洮县、山丹县分别通过吸收能人进村班子而形成的“能人带动”模式更具特色，成效显著。

值得注意的问题

汇总调研结果，我们认为以下四个方面的问题值得重视：

第一，行动进展不平衡。由于联村单位和联户干部动员、支配资源的能力不同，占有资源“贫富不均”，导致帮扶效果差别较大。有的村发展很快，有的村则发展缓慢，村干部和群众觉得不公平，有怨言，帮扶干部也很尴尬。

第二，联动机制不完善。从纵向看，省市县乡四级的责任分工非常明确，但到了村这个层次，就出现了重复交叉、责任不明的问题。调研中，我们在一个村委会看到了两份版本不同的《XX村小康建设规划》，原来这个村既是市直机关的联系点，又是该县审计局的联系点，两家联村单位都为该村制定了规划。村干部坦率地说：“联系单位越多越好。至于规划，反正也不管用，只能是走一步说一步。”从横向看，目前联村单位和联户干部都是各自为战，互相之间缺乏必要的联系和互助，好的经验和做法也难以分享。从推进机制看，双联行动主要靠自上而下行政推动，运用市场机制动员社会资源明显不足，尤其在引进省外资源、培育富民产业、开展技能培训等方面较为突出。

第三，工作水平低层次。一些单位和干部调查研究不够深入，没有把联系点、联系户的情况摸透，工作思路不清晰，对帮扶工作缺乏系统考虑和长远规划；有的单位不善于创造性开展工作，帮助村民脱贫致富的能力不强；有些干部畏难情绪和懈怠倾向在滋长，处于被动应付状态。

第四，《规划》目标与任务、措施不对称。一些村《小康规划》提出的目标虽很明确，但实现目标的任务、措施却不具体。如有村子的《规划》设定该村2015年第三产业增加值比重达到24%，2020年达到52.15%，但《规划》中提出的七大任务和保障措施中，几乎没有涉及如何发展第三产业。类似这样的不对称、机械照套照搬问题，在其它村都普遍存在。endprint

导致上述问题的主要原因，一是思想认识不到位。对双联行动的战略意义认识不足，对实施目的和任务理解不深不透，仍简单地理解为扶贫济困，满足于为贫困村和贫困户办一两件实事、给几个项目、捐一点钱物，在工作重点的把握上有偏差。二是作风虚浮，工作欠扎实。调研中我们发现，有些联村单位帮助联系村制定的规划和脱贫计划明显脱离村情，都是在纸上谈兵，成了聋子的耳朵——摆设；有的联户干部至今还是“三个一”（到联系点去了一次、和联系户见了一面、与帮扶对象照了一张相）；有的联村单位领导当村干部主动上门“认亲”时，竟然以工作忙为由借故走开。这些情况虽是少数，但影响很不好。

阶段性新变化和村民的新要求

目前，双联行动正由双向对接转向实质链接，全面展开转向纵深推进，呈现出阶段性新变化，农民和村干部对双联行动又有了新的要求。

（一）阶段性新变化。

第一，覆盖面不断扩展。联系对象由原来设定的58个贫困县、8790个贫困村、40多万特困户扩展为全省86个县、15504个贫困村、670656户贫困户，而且由农村贫困户延伸到了城市贫困户。联系对象的增加和工作覆盖面的不断扩大，给双联工作提出了新要求。

第二，帮扶对象的内生动力显著增强，致富的信心强了、思路活了，由原来的“不会干、不想干、等等看”变为“想办法、我要干、我能干”。这一变化标志着扶贫攻坚的群众基础更加坚实，底气更足，推动力量更加强大。

第三，扶贫工作重点将逐步转向以扶植富民产业、助农增收为主的常态化推进。这预示着农民对脱贫致富的需求将更加多样化，也对联村单位和联户干部的“供给能力”提出了新要求。

第四，随着农村基础设施的改善、突出问题的解决和工作重点的转移，帮扶方式将由过去以“输血”式的救急救难为主，向以增强“造血”功能为主转变。这就要求帮扶手段、工作方法必须及时跟进，不断创新。

（二）村民的新要求。

通过汇总收回的317份有效问卷调查表和座谈访问发现，村民的新要求主要集中在以下六个方面：

1、生产生活条件持续改善，收入快速增长。问卷调查中，77.3%的村民都选择了这一项，列第一位；在入户座谈中，几乎全部受访者都表达了这样的愿望。

2、提供更务实的指导意见和市场信息。座谈中，当问及“当前你们家最急需解决的困难和问题是什么”时，62.9%的农户要求“提供更务实的指导意见和市场信息”；问卷中，选择此项的占56.7%。

3、尽快增强自身素质和致富创业能力。座谈中，59.8%的农户都希望县乡加强技能培训，尤其是中年女性的要求更为强烈，她们是家庭主妇不能外出，就想在家就地搞些特色种植和养殖，增加收入。

4、联户干部常来常住常联系。在问卷“您对联户干部还有什么新要求”一栏中，84.1%的农户填写了“经常过来”、“多住几天”、“多联系”这样的要求。这既是村民内心愿望的真实表达，又是对联户干部工作的充分肯定。

5、脱贫规划和计划能够一步一步得到落实。提出这一要求的主要是村干部和党员，这说明，他们对《规划》能否落实和双联行动的持续性仍然心存疑虑。

6、帮扶政策和帮扶机制进一步完善。表达这一愿望和要求的主要是双联行动中变化不大的村。座谈中，村干部和村民普遍反映：“别的联村单位和联户干部有本事、能办事，村民受益很明显。相比之下，我们村还是依然如故。”所以，他们迫切希望进一步完善帮扶机制。这实际上给双联行动提出了如何均衡配置、优化整合帮联资源的问题。

相关建议

持续推进双联行动，必须积极探索与扶贫开发深度融合的制度机制，更加注重务实创新，动员各方面的资源和力量，加快扶贫攻坚进程。

第一，深入调研，切实搞清农户和村社出现的新需求新动向，为健全机制、完善措施、优化资源配置提供决策依据。

第二，把解决突出问题与谋划长远发展相结合、发挥帮扶作用和激活内生动力相结合，修订完善脱贫规划，使之更加符合地方实情、符合经济规律、符合全面小康要求。

第三，抓住产业富民这个根本。着力培育劳动密集型产业和特色富民产业，发展劳务经济，做到每村都有一个主导产业、每户都有一个致富门路，确保贫困地区农民收入增速达到17%以上，实现五年翻番。

第四，创新扶贫攻坚联动机制。甘肃情况特殊，与全国同步小康异常艰巨。要在已有结对帮扶机制基础上，特别注重两个方面：一是运用市场手段，创新横向联动机制，以期在更大范围内动员社会力量，引进省外乃至国际扶贫组织等资源要素；二是优化整合省内帮扶资源，适当归并联村单位，加强内部协作，探索完善双联行动与扶贫开发深度融合的常态化工作机制。

第五，强化干部培训。鉴于40多万联户干部中，相当一部分对农村经济不熟悉，缺乏基层工作经验，建议结合群众路线教育实践活动，依托省市县三级党校、行政学院（校）、农村现代远程教育网络等阵地，对联户干部进行宗旨意识教育、专门的农村经济知识和涉农政策培训，提高其宣传政策、运用政策和做群众工作的能力。

第六，强化农民培训。坚持政府主导、农民主体、分类培训，引入市场机制，整合培训资源，围绕构建新型农业经营体系，突出针对性和实效性，扶智、增技和励志同步，增强其自主发展能力。endprint