青藏高原地区土地整治战略研究——以青海省为例

■ 曾光建/覃继科/邢雷雷/李 通

（1.河南省鑫源土地科技有限责任公司，郑州 450002；2.浚县国土资源局，河南 鹤壁 456250）

青藏高原地区土地整治战略研究
——以青海省为例

■ 曾光建1/覃继科2/邢雷雷1/李 通1

（1.河南省鑫源土地科技有限责任公司，郑州 450002；2.浚县国土资源局，河南 鹤壁 456250）

运用SWOT模型，系统地分析了青海省在新一轮土地整治规划中面临的优势、劣势、机遇和挑战，在此基础上，提出了青海省土地整治的战略部署和战略目标、战略任务。青海省土地整治要按照青海省主体功能区规划和国土“十二五”规划的总体要求，以“一高两大”为核心，以“两河流域”为主要实施范围，以“四区”为差别化整治区，以“六大目标”为主要任务，实施“生态整治、资源整治、民生整治”相结合的差别化土地整治战略。为此，要加强重点农用地整理，提高耕地质量；优化用地布局，提高土地节约集约利用水平；开展城乡建设用地综合整治，统筹城乡发展，促进城乡一体化；加强生态保护与建设，提高土地生态环境承载能力。

土地整治；SWOT分析；战略；青藏高原；青海

2012年3月16日，国务院批复了《全国土地整治规划（2011-2015年）》，从而正式拉开了涵盖省、市、县三级土地整治规划编制工作的序幕。新时期的土地整治，在整治的范围、内涵、目标、手段等方面都较上轮有了新的突破，被赋予了新的内容，对于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，促进高标准基本农田建设、城乡统筹发展和社会主义新农村建设具有重要意义。土地整治战略是指导区域土地整治工作的基本方针，它是在当地国民经济和社会发展第十二个五年规划、上级土地整治规划的指导下，充分考虑土地整治的潜力，对区域土地整治目标、任务的总体安排和部署，为今后五年乃至十年开展土地整治工作指明方向。

青藏高原地区地处西北，是我国面积最大、海拔最高的高原，同时也是国家实施西部大开发战略的重要地区。青海省作为青藏高原地区的重要省份，是全国主要江河的发源地，拥有丰富的水资源和矿产资源，但是生态环境脆弱，耕地后备资源不足，区域发展不平衡。因此，开展青海省土地整治战略研究，不仅能够提高土地资源利用效率，而且对于区域协调发展、城乡一体化和大美青海建设具有至关重要的作用。

1 土地整治SWOT分析

1.1 优势分析

1.1.1 区位优势明显

随着国家西部大开发战略的深入实施，青海省作为西北地区的重要交通枢纽和欧亚大陆桥的重要通道地位越来越凸显，极大地促进和带动青藏高原地区经济和社会的发展，因此，今后青海经济发展的快慢对青藏高原地区乃至全国具有重要的战略意义。

1.1.2 资源丰富，开发潜力较大

青海省被誉为高寒生物自然物种资源库，拥有水能、光热、盐湖、石油天然气、有色金属、非金属、煤炭等资源，太阳能资源综合开发利用条件全国最优，风能储量全国第四，光能、风能等新能源开发可促进青海绿色发展。此外，青海省拥有独特的旅游业资源、高原动植物资源、农牧业资源等，可以发展以高寒为特色的畜牧业，建立以高寒为特色的天然生物资源宝库。

1.1.3 重大项目、重点项目的示范推动作用不断增强

自从2002年开始，青海省先后开展了72个土地整治项目，通过土地整理、基本农田整理、土地复垦、土地开发等项目，不断研究探索土地整治的思路与方法，各地在实践中创造和积累的丰富经验，对推动全省土地整治工作具有重要的示范指导作用。2010年5月国家批准的“青海省东部黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目”，是青海省建国以来土地开发投资规模最大的项目，也是全省《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》期间的重点项目。项目建设内容多、实施周期长，是一项复杂的系统工程。项目建成后将对保护耕地，保障国家粮食安全，增加农民收入，促进当地经济社会发展起到重要作用。

1.1.4 国土资源基础研究为土地整治打下了良好的基础

“十一五”期间，青海省相继完成了第二次土地调查、全省土地利用总体规划（2006-2020年）、矿山地质环境保护与治理、“数字青海”空间地理信息基础设施建设等工作，为开展土地整治工作奠定了良好的基础。

1.2 劣势分析

1.2.1 土地开发整理新增耕地成本较高

青海省2004-2010年实施的土地复垦开发整理项目共45个，其中土地复垦项目20个，单位面积投资2.71万元/公顷；土地开发项目25个，单位面积投资0.78万元/公顷。2004-2005年实施的土地复垦开发项目平均新增耕地单位面积投资为5.18万元/公顷；2006-2010年实施的土地复垦开发项目平均新增耕地单位面积投资为6.04万元/公顷，增加了0.86万元/公顷。根据已经实施的项目情况统计分析，青海省优质耕地集中地区新增建设用地占用耕地量大，易开发整理的后备耕地资源逐年减少；在后备耕地资源集中的地区水、热等条件差，土地开发整理复垦成本不断增大，补充优质耕地难度逐步加大。

1.2.2 实现耕地占补平衡任务难度大

根据《青海省土地利用总体规划2006-2020年》，规划期2011-2020年全省新增建设用地规模56100公顷，建设占用农用地40000公顷，其中耕地14542公顷，规划期补充耕地指标13808公顷，补充耕地任务繁重。第一，受历史和自然因素影响，青海省各项事业发展相对滞后，基础设施不完善。随着西部大开发战略的实施，青海省各行各业面临大的发展机遇，新增建设用地相对增长较快，人地矛盾日益突出；第二，全省水土资源分布不均匀，协调能力差，限制了土地整治活动；第三，全省土壤成土时间短，土壤较为贫瘠，补充优质耕地较为困难；第四，未利用地多分布在海拔高、气候干旱、寒冷的地方，加之土地整治项目施工条件艰苦、工程建设周期长，土地整治难度越来越大，实现耕地占补平衡的任务十分艰巨。

1.2.3 生态环境脆弱，生态环境保护压力较大

青海省地处东部季风区、西北干旱区和青藏高原三大地理区域，尤其是青藏高原以高寒草甸、草原及荒漠为主的自然环境表现出脆弱易变的不稳定性。多年以来，由于受自然、历史和人为因素影响，土地沙化、水土流失、草地退化愈演愈烈，加之全省自然灾害如干旱、冰雹、雪灾、霜冻等现象频发，土地生态环境十分脆弱。随着人口不断增长，青海省经济社会快速发展，加上生态退耕和生态建设的要求，全省人均耕地数量逐年减少，而粮食安全战略对耕地的需求又不断加大。随着西部大开发和可持续发展战略的实施，保障发展与保护生态环境的矛盾日渐突出，生态环境保护面临严峻的考验。

1.3 机遇分析

1.3.1 国家政策环境

自1997年11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次明确提出“积极进行土地整理，搞好土地建设”以来，土地整治相关的政策陆续出台，相关制度逐渐趋于完善。2009年中央1号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出“加快高标准农田建设。大力推进土地整治，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重。”2010年中央1号文件《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出“将大力建设高标准农田，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高产稳产基本农田”。2010年国土资源部162号文发布《关于开展土地整治规划编制工作的通知》，正式拉开了土地整治规划编制的序幕。

1.3.2 西部大开发战略

2000年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”西部大开发战略的实施，给青海省经济和社会各项事业的发展带来了蓬勃生机。西部大开发战略在经过十年的基础上向纵深推进，中央召开第五次藏区工作座谈会，对推动青海等省经济社会更好更快发展提供了政策保障。

1.3.3 藏区支持政策

2010年4月国土资源部出台《关于实行保障玉树地震灾后恢复重建特殊支持政策》为青海灾后重建提供政策支持。2010年11月出台的《关于支持加快青海藏区经济社会发展的意见》从加大土地政策支持力度，加强土地整治和节约集约用地，加强地质勘查和矿产资源开发利用，支持柴达木循环经济试验区加快建设，强化地质灾害防治和地质环境保护，提升科技支撑和基础工作水平，加大对口帮扶力度等七个方面给予明确规定。

1.4 挑战分析

1.4.1 经济社会发展任务重，耕地保护形势严峻

受历史和自然因素影响，青海省经济总量小，2010年全省GDP总量为1350亿元，仅强于西藏自治区；人均GDP靠后，2010年全省人均GDP为24000元，全国排名22位，青海省经济社会发展任务繁重。近年来，借助西部大开发的契机，青海省已进入工业化提升、城镇化加速、基础设施建设加快的经济发展快速期，同时也是土地需求的扩张期。但是，随着耕地和生态双重保护力度的加大，可用作新增建设用地及新增建设用地占补平衡的土地资源十分有限，各项新增建设用地的供给及“占补平衡”面临前所未有的压力，各种矛盾会更加突出。

1.4.2 经济发展与耕地后备资源分布不协调

青海省地域辽阔，经济发展极不平衡。其中东部西宁、海东地区2010年GDP总量占全省的60%左右，而海西、果洛、玉树等地仅占全省的20%。耕地后备资源分布与全省经济发展格局相反，海西地区耕地后备资源较为充足，而东部地区耕地后备资源相对匮乏，这种不协调的格局给土地整治工作带来了很大的挑战。

2 土地整治战略

2.1 战略部署

青海省土地整治要按照青海省主体功能区规划和国土“十二五”规划的总体要求，以“一高两大”为核心，以“两河流域”为主要实施范围，以“四区”为差别化整治区，以“六大目标”为主要任务，实施“生态整治、资源整治、民生整治”相结合的差别化土地整治战略。

“一高两大”即以120万亩旱涝保收高标准基本农田建设作为首要任务，开展湟水流域高标准基本农田整治重大项目、黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目。“两河”即黄河流域和湟水河流域，“四区”即东北地区、环青海湖地区、柴达木盆地、青南地区。“六大目标”即高标准基本农田建设成效显著、补充耕地任务全面落实、城乡建设用地整治有序推进、土地复垦加快实施、生态环境整治有效推进、土地整治保障体系逐步完善。

图1 青海省土地整治战略图

首先，规划期内重点开展湟水河流域高标准基本农田整治重大项目、黄河谷地百万亩土地开发整理重大项目，建成120万亩旱涝保收高标准基本农田，全面提高全省基本农田质量水平，确保全省粮食安全。

其次，依托两河流域丰富的水资源和大型水库、灌区，以基本农田土地整治为重点，合理开发整理周边土地资源。另外，东部地区要大力推进以旱涝保收高标准基本农田建设为主的民生整治，不断提高耕地质量，同时积极开展城镇工矿和农村建设用地综合整治，提高建设用地利用效率，挖掘土地利用的深度；西部柴达木盆地在不破坏生态环境的前提下，适度开发宜农后备资源，实施资源整治；环青海湖地区要进行农林牧资源的立体生态综合整治，发挥环湖地区的综合效益；青南地区要实施退化草地治理、改良的生态保育整治，为促进青海省实现跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展提供土地资源保障。

2.2 战略目标

规划期内，有序推进全省田、水、路、林、村综合整治，加强农用地整理和旱涝保收高标准基本农田建设，提高耕地质量，实现耕地数量、质量和生态管护的统一；开展城镇工矿建设用地和农村建设用地整治，优化建设用地结构及布局，实现土地节约集约利用水平提升，农业生产生活条件有所改善；积极进行土地复垦和退化草地治理、天然草地改良，提高牧草地产出率，促进土地合理利用和生态环境改善。到2015年，全省建设旱涝保收基本农田整治规模8万公顷，补充耕地面积3万公顷。到2020年，全省建设旱涝保收基本农田整治规模24万公顷，补充耕地面积6万公顷。

2.3 战略任务

2.3.1 加强重点农用地整理，提高耕地质量

一方面，配套和改造现有灌排设施，加强农田水利、田间道路、农田防护林等工程设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。以民和县、湟中县高标准基本农田建设示范县为重点，在全省划定30片万亩连片基本农田，规划到2015年建成120万亩高标准旱涝保收基本农田。另一方面，始终把增加有效耕地面积、提高耕地质量和改善土地生态环境作为土地整治的重要任务。坚持以农用地整理为主，加强基本农田整理和保护，鼓励把非农建设用地和其他零星农用地、未利用地优先整理复垦为基本农田。结合土地整理和综合整治重大工程的实施，对中低产田实施培肥沃土增粮工程。重点实施水浇地、低山旱地和绿洲地区的中低产田改造，增加高产稳产基本农田比重。

2.3.2 优化用地布局，提高土地节约集约利用水平

根据青海省土地资源条件、利用状况，按照有利于统筹协调、分类指导、发挥比较优势的原则，调整和优化用地布局，提高全省土地资源节约集约利用水平。

2.3.2.1 东部地区

加强黄河谷地的土地整理尤其是基本农田建设，提高耕地质量和生产能力，把黄河谷地建设成为全省粮食生产基地。进行大通河生态退耕、天然植被和湿地保护，加大国家级和省级自然保护区保护力度。在保护环境的前提下，加大对大通河谷地的土地整理复垦力度，适度开发宜农后备土地资源。

在西宁、海东等东部地区，结合新农村建设，以城乡建设用地增减挂钩试点为重要抓手，推进废弃、散乱、闲置、低效建设用地整治。逐步开展迁村并点和村庄综合整治，促进农村建设用地节约集约利用，改善农牧民的生活环境。

2.3.2.2 柴达木地区

加强绿洲、城市郊区的耕地保护和建设；加大对中低产田进行改造，通过改土培肥等措施，提高土地生产条件和综合生产能力，提高高产稳产基本农田的数量和质量；加强对土地污染的防治，把土地综合整治与防风固沙、保护农田、牧场为主的防护林体系建设相结合，加大植被保护，提高土地生态环境承载能力。

2.3.2.3 环青海湖地区

加大土地整理复垦的力度，稳步推进土地整治重点工程建设，适度开发宜耕后备土地资源。河谷地区通过兴修水利设施增加有效耕地面积；环湖主要搞好退耕还草；公路两边宜采取工程措施，如填埋、覆土等工程措施，恢复植被，防止土地沙漠化。

对区域内的天然林、牧草地和湿地进行保护，加大水土流失和荒漠化治理力度，实施天然林及水源涵养林保护、防护林营造等工程，确保青海湖湿地安全，保障退耕还草、退牧还草、生态移民、牧区定居点建设发展用地，提高区域生态环境水平，使其充分发挥生态屏障作用。

2.3.2.4 青南地区

要稳步推进退化草地治理和草场改良，因地制宜发展生态畜牧业，构建三江源草原草甸湿地生态功能区，促进区域生态环境的修复与改良。大力支持天然林保护、退牧还草、自然保护区建设、湿地保护和修复，促进形成生态良好的土地利用格局。

2.3.3 开展城乡建设用地综合整治，统筹城乡发展，促进城乡一体化

充分开展田、水、路、林、村综合整治，把土地整治与新农村、新牧区建设结合，按部就班推进乡村和牧区居民点建设，引导分散居民向中心村集中。优化布局和改善生产生活条件，完善公共基础设施，提高公共服务能力，使农牧民享受与城镇居民相同的医疗、卫生、受教育的条件，推进社会主义新农村、新牧区建设。

优先考虑乐都、大通、湟中、海晏四县开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，推进废弃、散乱、闲置、低效建设用地整治。把农村节余的建设用地指标有偿调剂到城镇，缓解限制城镇发展的用地压力，支持城镇化进程；增减挂钩所获增值收益全部返还农村，逐步缩少城乡收入差距，使农民共享改革发展的成果。盘活存量，不断提高城乡土地节约集约利用水平，优化城乡用地结构和布局，加快城乡一体化进程，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹发展。

2.3.4 加强生态保护与建设，提高土地生态环境承载能力

坚持建设环境友好型社会，落实青海省生态立省战略，积极推进以三江源草原草甸湿地生态功能区为屏障，以青海湖草原湿地生态带、祁连山地水源涵养生态带为骨架，以其他限制、禁止开发区域组成的“一屏两带”生态安全格局为重点，加强生态保护与建设。

在综合评价资源环境承载力的前提下，合理开发利用土地资源，严格三江源地区、环青海湖、祁连山地区、重要城市水源涵养区、水土保持重点预防保护区的土地开发管理；加强柴达木盆地绿洲、河湟谷地及农牧交错带等生态脆弱区和生态敏感区的保护和建设，优先保护基本农田和重要生态用地区；注重在城市密集区、工矿产业密集区等土地利用强度较高的地区，加强生态保护与环境建设；在现有土地环境保护基础上，严格控制土地开发利用强度，维护土地生态系统的自我更新能力，确保土地资源不再遭受新的破坏和退化。

[1]刘彦随.科学推进中国农村土地整治战略[J].中国土地科学,2011(4)：3-8.

[2]严金明,夏方舟,李强.中国土地综合整治战略顶层设计[J].农业工程学报,2012(14)：1-9.

[3]吴次芳,费罗成,叶艳妹.土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径[J].经济地理,2011(10)：1718-1722.

[4]青海省土地管理局.青海土地资源[M].青海：青海人民出版社,1999：34-40.

[5]青海省政府.青海省国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要[Z].西宁：青海省政府,2011.

[6]青海省政府.青海省土地开发整理规划（2001-2010年）[Z].西宁：青海省政府，2010.

[7]青海省政府.青海省国土资源“十二五”规划[Z].西宁：青海省政府，2011.

[8]青海省政府.青海省土地利用总体规划（2006-2020年）[Z].西宁：青海省政府,2010.

Strategic Research on Land Consolidation and Improvement in the Tibetan Plateau—A Case Study of Qinghai

ZENG Guangjian1, TAN Jike2, XING Leilei1, LI Tong1
(1. Xinyuan Land Science and Technology Co., LTD in Henan Province, Zhengzhou 450002, China; 2. JunXian Bureau of Land and Resources, Hebi, Henan 456250, China)

This paper systematically analyzes the strengths, weaknesses, opportunities and threats facing Qinhai in a new round of land reclamation planning by using the model of SWOT. On this basis, it offers the strategic plan, target and task of Qinghai. The land consolidation and improvement must be according to the general requirements of major function oriented zoning in Qinghai and the “12th fve-year plan”. And the differential land management strategies are implemented with the integration of ecological rehabilitation, resource management, and the people's livelihood improvement. Therefore, great efforts should be made on the key agricultural land consolidation so as to improve land quality; optimizing the land spatial layout to improve economical and intensive utilization of land. Meanwhile carrying out the comprehensive improvement of the urban and rural construction land, that is aimed at seeking a balanced and coordinated development between urban and rural areas. In order to improve land ecological environment carrying capacity, the ecological protection and construction must be strengthened.

land consolidation and improvement; SWOT analysis; strategy; The Qinghai-Tibet plateau; Qinghai province

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）05-0058-05

2014-01-03；

2014-02-24

曾光建（1982-），男，河南省南阳市人，河南省鑫源土地科技有限责任公司工程师，工学硕士，主要从事土地利用规划与管理研究。