论中资矿业企业非洲投资法律风险的防范——以赞比亚中资矿业企业为视角

■ 乔慧娟

（北方工业大学文法学院法律系，北京 100144）

论中资矿业企业非洲投资法律风险的防范
——以赞比亚中资矿业企业为视角

■ 乔慧娟

（北方工业大学文法学院法律系，北京 100144）

中资矿业企业非洲矿业投资面临的主要法律风险（含政治风险）有战争和内乱、国有化、法律变动、劳工雇佣、环境保护及安全生产等风险。建议中资矿业企业在非投资前要充分了解东道国法律环境，在投资协议中加入“稳定条款”，对可能遇到的政治风险进行投保，并且要严格遵守东道国法律，在企业内部建立海外投资法律风险防范机构。

中资矿业企业；非洲投资；法律风险；风险防范；赞比亚

随着中国经济的飞速发展，大量中国企业开始走出国门，尤其以矿业企业为代表。长期以来中资矿业企业都把澳大利亚和加拿大作为海外投资的首选之地，主要原因是这两个国家的政局稳定、投资风险相对较小。但近年来这种情况发生了一些变化，中资矿业企业开始倾向于选择风险较大的新兴市场作为海外投资的目标，非洲就是其中之一。近年来，中国矿业企业在非洲投资规模越来越大，如何有效地防范非洲投资的潜在法律风险，是在非洲投资的矿业企业所面临的共同挑战。中资矿业企业在赞比亚投资和运营中面临的法律风险较有代表性，本文以中资矿业企业在赞比亚投资过程中面临的法律风险为视角，论述中资矿业企业非洲投资面临的法律风险及防范问题。

1 非洲矿业投资法律环境介绍

1.1 矿业投资审批制度

矿业是非洲许多国家的经济支柱，非洲各国都非常重视矿业法的制定和颁布。在各国矿业法中，均规定国家拥有矿产资源的所有权，投资者可向政府矿业主管部门申请各项许可证。例如赞比亚2008年颁布的《矿产和矿物发展法》对各项采矿权证（如勘探许可证、大规模采矿许可证等）和非采矿权证（如矿物加工许可证等）进行规定。

1.2 矿业企业税收法律制度

矿业收入是非洲许多国家的经济发展的主要来源，甚至是其国民经济的重要支柱，例如金刚石业占博茨瓦纳国内生产总值的36%，占政府收入的5%，占全国出口总值的85%。非洲各国极其重视矿业企业的税收制度。在矿业企业应缴纳的税种方面，除了企业所得税之外，有些国家还要求矿业企业缴纳红利税、权利金或矿区使用费等。此外，在某一特定时期政府也可能对矿业企业征收暴利税。例如，在赞比亚，按照相关税法规定，针对矿业公司征收的税目包括3%的矿区使用税、30%的矿业公司所得税和15%的预扣税。

1.3 矿业企业劳动法律制度

许多非洲国家独立后继承了大量原宗主国的法律制度，尽管经济发展水平较低，但十分重视对本国劳动者的保护，制定有比较复杂、详细的劳动法律制度。中资矿业企业在非洲投资过程中，劳动争议时有发生。据我国学者统计，劳动争议是中非经贸往来中数量较多的一类纠纷。例如，在南部非洲法院做出的涉及中方当事人的判决中，有9个判决是有关劳动争议的，其中仅在莱索托法院受理的案件就有6个，其他3件分别是在津巴布韦、马拉维和博茨瓦纳法院做出的。[1]这些劳动争议若得不到有效、及时的解决，将直接导致罢工或更严重的暴力冲突，给企业的运营带来负面影响。

例如，赞比亚制定有非常健全的劳工保护法律条款，赞比亚《雇佣法》、《产业和劳动关系法》、《最低工资和雇佣条件条例》等法律详细规定了雇员的基本工资、津贴、医疗保险等内容。中资矿业公司在赞比亚开发矿产资源的过程中，曾出现劳资纠纷酿成的枪击事件，给公司的经营带来极大的损失。

1.4 环境保护法律制度

矿业是高污染的行业，因此矿业企业承担的环境保护责任更重。非洲大多数国家均颁布有完善的环境保护法律法规，制定有严格的监管程序。例如，在赞比亚，每一个矿业项目在开工前必须完成该项目的环境影响评估。所有的赞比亚矿业企业每年都需要缴费获得和更新各类年度环保许可证，同时还需要向矿山安全局缴费获得年度运营许可证。

1.5 安全生产法律制度

矿业属于高危行业，因此在矿业企业的生产过程中必须严格执行有关安全生产的法律法规。非洲大多数国家颁布有完善的有关安全生产的法律法规。例如赞比亚矿山安全生产事务由矿山安全局依据《矿山安全法》、《爆破法》等法律主管。相关法律明确规定了矿产资源开发过程中需要遵守的安全生产方面的事项。赞比亚关于安全生产的法律规定非常完善且细致，法律法规稳定性比较强，监管层次比较高，责任界定比较清晰。

2 中资矿业企业非洲投资面临的主要法律风险（含政治风险）

2.1 战争和内乱风险

战争和内乱风险是指由于战争、革命或内乱，致使投资者在东道国的投资受到损害的风险。战争和内乱风险的大小很大程度上取决于东道国政治、社会环境的稳定性。总的看来，非洲绝大多数国家初步确立了民主政治和法制体制的框架。但是，与世界其他地区相比，非洲仍然是世界上较乱的地区，例如刚果（金）内战，导致其相邻的7个国家直接卷入。这些战争和内乱给外国投资者的投资带来潜在的风险。再比如利比亚政局动荡给中资企业带来巨大的损失。因此，中资矿业企业在非洲投资面临一定程度的战争和内乱风险。

2.2 国有化风险

所谓国有化，是指主权国家依据其本国法律将原属于外国投资者所有的财产的全部或部分采取征用或类似措施，使其转移为本国政府所有或占有的行为。20世纪80年代以来，随着国际投资自由化，东道国通常保证不对外资实施国有化或征收。只有在特殊情况下，为了公共利益需要，可以对外资依照法律程序实行国有化或征收，但应当给予补偿。实践中更多存在的是政府不规范行为引发的间接征收。例如，东道国以查税、安全检查为名搜查中资企业，动辄处以高额罚款，课以重税。

非洲国家由于建设与发展资金普遍不足，大多数国家制定并执行鼓励外资进入的政策。因此，除非在特殊情况下，非洲国家一般不会对外资企业实行国有化，中资企业在非洲国家投资面临的国有化风险比较小。实践中，中资企业面临较多的是间接征收风险。据透明国际组织2012年公布的腐败排行榜，非洲国家均“榜上有名”，属于腐败比较严重或极端腐败的国家。笔者在赞比亚中资企业调研时，多家企业均提到曾遭遇过政府不规范的间接征收。

2.3 法律变动风险

法律变动风险是指因东道国修改法律而给外国投资者造成经济损失。法律变动风险是矿业领域外国投资者最为关注的问题之一。为了控制有限的矿业资源，从外国投资中获得更多的利润和税收，一些非洲国家经常修改或颁布新的税收法律制度。在赞比亚，有些法律，如《矿山安全法》等法律在相当长时间内没有大的变化，但有些法律，如税法变动非常大。从二十世纪90年代到现在，赞比亚有关矿业企业税种和税率一直在不断发生变化，包括矿区使用税税率的增加（2008年4月1日由0.6%增加至3%，2012年4月又增加至6%）、暴利税的开征和取消（2008年4月开征，2009年初取消）、公司所得税税率的增加（2008年4月从25%增加至30%）等等。这些税收政策的变化都会给中资矿业企业带来潜在的法律风险。

2.4 劳工雇佣风险

劳工雇佣风险是指东道国立法和相关行政措施对外籍员工的数量、职务、雇佣比例以及外籍员工入境许可、居留许可等加以限制，或者施加雇工本地化要求而给海外投资企业可能带来的损失。此外，非洲一些国家建立了健全的工会制度，参加工会是法律赋予员工的权利，工会组织也比较活跃，工会组织可代表工会成员就有关薪酬、辞退等问题与雇主进行谈判。在非洲投资的中资矿业企业必须重视当地工会的影响力。赞比亚中资矿业企业曾多次遭遇工会组织的罢工事件，给企业经营带来一定的影响。

2.5 环境保护风险

海外矿业投资容易面临环境保护问题，这是由矿业开发的物理性质决定的。矿产资源的勘查和开采会导致矿区地质环境的改变，资源开采势必会对周围的环境、土地等造成一定的污染，也有可能导致地质灾害。中资矿业企业在非洲投资面临潜在的环境保护风险。环境保护问题如果处理不好，极易被西方国家一些别有用心的报道煽动为新殖民主义。

中资矿业企业在赞比亚投资过程中，曾经发生过由于没有完成环境影响评估就展开现场施工的情况，结果被环境管理局强令停工，导致大量的施工人员窝工，原有的施工计划推迟，给企业的后续经营带来不利影响。

2.6 安全生产风险

矿业属于“高危”行业，面临较高的安全生产风险。中资矿业企业在非洲投资过程中曾发生过比较严重的安全生产事故。例如2005年4月北京矿冶研究院和中色非洲矿业有限公司所属的位于赞比亚谦比希矿区内的BGRIMM炸药厂爆炸，一次性死亡人数达46人。这些事故也给所有在非洲投资的矿业公司敲响警钟，在安全安管理方面不能有任何差错，工程质量和安全生产是确保“走出去”持续发展的基点。

除了上述比较典型的风险外，中资矿业企业非洲投资中还面临着海外投资有可能遇到的一些常见的风险，例如，汇兑限制风险、政府违约风险、汇率风险、知识产权风险等。

3 中资矿业企业非洲投资法律风险的防范建议

在投资前对相关的潜在法律风险进行评估，并采取相应的防范措施，把有可能遇到的法律风险降到最低，才有可能实现收益的最大化。因此，针对中资矿业企业非洲投资有可能遇到的潜在法律风险，企业应采取有针对性的防范措施。

3.1 投资前充分了解东道国法律环境

一般说来，投资环境包括有形的物质环境，例如，资源、东道国基础设施等，还包括无形的社会环境，如政治、经济、法律和社会条件。相比而言，后者更为重要，尤其是法律环境起着决定性作用。各种社会环境的条件和因素，大多最终是通过法律形式表现出来。法律环境是一个国家或地区的足以直接或间接影响外国投资者投资权益、投资活动及组织的有关法律制度和法律规范的总称。[2]因此，充分了解投资东道国的政策、法律法规是海外投资顺利进展的前提。

非洲大多数国家在殖民地独立后，继承了前殖民国家的大部分法律，因此，其法律体系相对较为完善，但由于这些国家正处于改革开放之中，其政策、法律法规经常变动，因此，中资矿业企业在非洲投资之前，应当对项目所在国的法律法规，尤其是矿业投资的法律政策进行深入细致的了解，同时也可以聘请优秀的技术工程公司和咨询公司对项目的可行性进行研究和分析，尤其是对项目可能遇到的政治风险、法律风险进行分析，提出相应的防范建议。

3.2 投资协议中加入“稳定条款”

如前所述，非洲各国法律体系尽管完备，但法律变更频繁。并且矿业项目投资周期长，极易受到东道国法律政策变动的影响。为了防范投资东道国法律政策变动的风险，可在投资协议中加入“稳定条款”。“稳定条款”是指一国通过合同或立法条款，向外国私人投资者做出承诺，保证外国合同当事人的合法权益不致因该国法律或政策的改变而受到不利影响。[3]“稳定条款”可以涉及到财产法、财政税收制度、货币的自由兑换以及一般的立法和合同框架方面的规定。“稳定条款”的效力并非在于保证合同不受东道国单方面更改或废除，而是向东道国施加了善意作为并向投资者进行赔偿的义务，增加了投资者作为合同一方与政府谈判的筹码。

3.3 对可能遇到的政治风险进行投保

政治风险主要指国有化风险、战争内乱风险、汇兑禁止风险、政府违约风险。对于这几类政治风险，对其防范的一个共同措施就是投资者可向中国出口信用保险公司投保。中国出口信用保险公司是我国承保海外投资保险的政策性保险公司，主要承保征收和国有化、汇兑限制、战争及政治暴乱以及东道国政府违约四种政治风险。中资矿业公司可以综合考虑非洲东道国的投资环境，其政治风险发生的可能性等因素，最后决定选择其中某一种或几种具体风险险别投保。例如，对于在非洲一些政局不稳定的国家，如利比亚、刚果（金）投资的矿业项目，可重点选择战争及政治暴乱险，对于在一些金融秩序不稳定的非洲国家投资的项目，可重点选择汇兑限制风险。当上述各政治风险发生时，可向保险公司请求赔偿其投资损失。

3.4 严格遵守东道国法律

遵守东道国法律是中国矿业海外投资企业的基本义务，也是防范法律风险的最佳途径。从最初的投资立项到建设生产运营的整个过程中，中国矿业海外投资企业要不断学习和研究东道国有关法律，特别是有关环境保护、安全生产、矿产资源、劳动雇佣、税收、进出口管理制度等法律，并严格按照法律规定依法经营。

3.5 企业内部建立海外投资法律风险防范机构

国务院国资委要求中央企业坚持从提升市场竞争力的高度，明确将法律风险防范机制作为企业法制工作的核心。法律风险的防控有赖于企业整体法律意识的提高以及企业内外法律工作人员作用的发挥。企业内部应建立海外投资法律风险防范机制。一方面，对于海外投资项目，从项目立项，到项目决策，再到项目的实施，都应当配备相应的法律人员，及时提供法律意见。另一方面，对于项目开展过程中涉及的合同、协议、文件，以及项目纠纷等，应当建立相应的管理制度予以统计、跟踪，从而为项目的顺利推进提供全方位的法律服务。

应当说，海外投资的核心，并不是指风险越小的地区就是投资的最佳地区，而是要在可控风险的情况下寻求收益的最大化。越来越多的中资企业开始进入非洲，但非洲各个国家具体的投资法律环境也各不相同，因此，投资前了解和熟悉项目所在地国家的法律法规，分析投资存在的潜在的法律风险，采取有针对性的防范建议，才能实现收益的最大化。

[1]朱伟东.中国与非洲民商事法律纠纷及其解决[J].西亚非洲，2012(3):73-89.

[2]姚梅镇.国际投资法[M].武汉:武汉大学出版社,1993.

[3]余劲松.国际投资法[M].北京:法律出版社,2007.

Discussion on Precautions against the Law Risk of African Investment of Chinese Mining Companies—In the Perspective of Chinese Mining Companies in Zambia

QIAO Huijuan
(Department of Law of College of Humanities and Law, North China University of Technology, Beijing 100144, China)

This paper first introduces the main legal risks that Chinese mining companies faced: war and internal violence, nationalization, changes in the law, employment, environmental protection, and safety in production. On account of this, this paper proposes that before the investment, Chinese mining companies should fully understand the legal environment of the host country, and accede to stabilization clause in the investment agreement. At the same time, the political risk that we are likely to encounter should be arranged insurance. The law of host country must be abided by strictly. In addition, overseas investment legal risk prevention mechanism should be established inside the enterprises.

Chinese mining companies; investments in Africa; legal risk; risk prevention; Zambia

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)02-0062-04

2013-09-05；

2013-10-31

基金项目：北方工业大学校青年重点研究项目（xqnzd201302）；北方工业大学博士科研启动基金项目(bsqdjj201305)

乔慧娟(1976-)，女，河南省新郑市人，北方工业大学文法学院法律系副教授，法学博士，研究方向为国际法学。