巡回法庭：破解司法地方化难题

韩永

10月23日结束的十八届四中全会，对中国的司法改革做出了系统安排。其中有两项制度，均与跨行政区划有关：其一，是在地方“探索设立跨行政区域的人民法院”；其二，是最高人民法院“设立巡回法庭”。

由于改革所指是中国司法“地方化、行政化”的症结，这两项制度均被寄予很大期待。多位受访专家表示，若司法能挣脱地方的束缚秉持中立，其在解决纠纷中的吸引力就会大增，对官员的压力也会大增，中国依法治国的前景就大有可期。

巡回法庭流变

2005、2006年，在最高法院收回死刑复核权的过程中，巡回法庭曾经作为收回方式的一个备选。

当时，在收回方式上，司法界和学界提供了三种方案：一是最高法设立分院；二是最高法设立巡回法庭；三是在最高法院本部设立死刑复核庭。

当时，对巡回法庭这一方案的评价是：巡回办案，便于法官面见被告人；不常驻一地，人员也不固定，滋生腐败的机会较少；受地方政府的影响相对较小。

但也有人认为，巡回方式需要较长的等待时间，这在客观上加大了关押死刑犯的成本。最高法最终选择了第三种方案，巡回法庭此后少有人提及。

回望历史，可以在抗日战争和解放战争时期找到先例。当时，基于办公条件和方便群众的考虑，巡回法庭开始在根据地遍地开花。其巡回区域的广泛性，可从群众对这类法庭的称呼中窥知一二。当时，这些法庭被称为“草原法庭”“马背法庭”“海上法庭”以及“田间法庭”。这种审判方式的集大成者，就是当时广受赞誉的“马锡五审判方式”。

1949年后，巡回审判制度在大多数情况下被用来特指基层人民法庭。1953年第二届全国司法会议决议提出，县人民法院逐步普遍建立巡回法庭；1982年《民事诉讼法》明确规定，实行巡回审判和就地审判相结合的制度；1991年修改的《民事诉讼法》规定，人民法院审理案件，根据需要进行巡回审判，就地办案。

在十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“健全巡回审判，扩大简易程序适用范围，方便群众诉讼”。

巡回法庭承担的功能主要有两个：一是监督地方司法，二是就近审判案件。前者的诉求是司法公正，后者的诉求是司法便民。

监督与解压

受访学者大多认为，即将诞生的最高法巡视法庭，应该兼有监督和便民的属性。在依法治国、推动司法改革的大背景下，其前一个职能的发挥更让人期待。

北京市高院原副院长陈春龙告诉《中国新闻周刊》，巡回法庭的一项重要职能，是维护中国的法制统一。

清华大学法学院副院长余凌云，向《中国新闻周刊》更进一步阐述了这一逻辑。他说，自己是搞行政法的，经常会面临一个问题：有的地方政府为了发展经济，大规模搞拆迁，补偿又不到位，官民之间就会产生纠纷。为了不让这种纠纷影响建设进程，有的地方政府就规定，所有的拆迁案件法院都不能受理，并且还不出具不受理裁定书，民众的上诉渠道也因此受阻。

2003年两会期间，全国人大代表、河南省高级法院院长李道民，曾在提议设立最高法院巡回法庭的理由中，对这一现象进行过描述。他说，目前，法制不统一和地方保护主义的问题在司法领域不同程度地存在，有的地方甚至相当严重。“特别是一些跨市区、省区案件的审理和执行过程中，经常发生地方保护主义干预法院审判的情况。还有些部门和个人对法院审理的具体案件作指示、批示，干预法院依法独立公正审判，阻挠法院依法执行。”

地方政府和法院的上述做法，让此类矛盾就没有办法通过法律的途径进行解决了。这样做的结果是，诉讼无门的民众只好走上访的渠道，“现实中，很多的上访是司法机关逼出来的。”

地方政府的上述做法，违反了中央有关“禁止与民争利”的精神。“在这种情况下，中央的声音靠什么贯彻？有了最高法院的巡回法院，就好多了。对于地方上不能处理的，或者地方上处理不好的案件，就可以通过巡回法庭来解决。” 余凌云说。

但中国政法大学副校长马怀德认为，即便巡回法院承担起监督的职能，也只能通过审级来监督，而不会取代或压缩省高院的职能，管辖权也不可能发生太大的变化。

“司法公正的改善，可以通过跨行政区域法院的设立来实现。而巡回法庭的设立，只是把最高法的一部分管辖职能放在了地方去行使。”马怀德告诉《中国新闻周刊》，从性质上讲，巡回法庭只是最高法的一个派出法庭。

“跨区划设立法院和巡回法庭强调的重点不太一样。前者主要为了解决地方保护的问题，解决司法地方化、行政化的问题。而巡回法庭是为了减轻最高法院的压力，和方便当事人的问题。”马怀德说。

“主要是为了审案子”

过去一些年，法律基于公平诉求的一些修改，在增加公平可能性的同时，也不断叠加着最高法院的压力。2007年1月1日，最高法院收回了下放26年的死刑复核权。有人测算过，这一旨在改变省高院在死刑案件既审又核的制度，至少给最高法院带来了相当于300位法官的工作量。

2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议，通过了关于修改民事訴讼法的决定，明确当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，“可以向上一级人民法院申请再审。”而此前的规定是：“可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审。”

由于大部分案件的终审集中在中院和高院，在民诉法修改前，再审案件也主要集中在中院和高院；而在再审上提一级后，再审案件就主要集中在省高院和最高法院了。

最高法院2010年的工作报告显示，当年该院审结各类再审案件46214件，其中改判11729件，发回重审5595件，再审纠错比例高达37.5%。也就是说，能进入最高法再审程序的，有超过三分之一的案件得以纠错。

但要进入最高法的再审程序，并非易事。数据显示，2010年，再审案件只占同期诉讼案件的0.22%。多位律师告诉《中国新闻周刊》，并不是申请再审的案件少，而是要真正进入再审程序，难度非同寻常。基于此，很多律师的收费标准，会因是否能进入最高法的再审程序，而相差悬殊。

2011年的《凤凰周刊》曾报道称，最高法内部，对受理再审的申诉曾有一些不成文规定，比如，来自河北的申诉案件，通常要来20次才能立案，而每次最少间隔两个月。这样算下来，要在最高法立一个再审的案件，需要耗费三四年时间。

如此低的再审立案率，把大量的再审申诉逼上了上访渠道。一但司法渠道受阻，无疑将加剧各类社会矛盾的爆发。

巡回法庭成立后，上述死刑复核和再审立案的压力，就可以部分流向巡回法庭。这样，再审的立案率就有望提高，纠纷流向法外的比例就会降低。

马怀德曾经提出，不仅最高法应该设巡回法庭，省高院、市中院也应该设类似机构，因为这样可以受理更多的案件。“比如北京原来有一个中级人民法院，因为压力大，后来设成三个，现在省市法院案件大幅度增长，也需要这么做。”

中国社科院一位法学学者告诉《中国新闻周刊》，司法改革的最终目的，是通过司法系统的内外调整，把最大数量的社会纠纷，在司法的通道上予以解决。“实现了这一点，也就实现了依法治国。”

余凌云告诉《中国新闻周刊》，巡回法庭的设立，主要是为了审案子，而不是负责司法政策，“这点可以确认。”

而审案的职能从最高法分流出去后，最高法就有更多的时间专注于指导监督、制定司法政策和司法解释，也会将更多的时间用于改革。

“法院内部的改革很多，特别是机制改革、人员的分类管理、职业保障等，现在又提出了审判权与执行权的分离。这些试点项目，都要最高法院付出一定的时间精力去研究推动。”马怀德说。