土改难点在于政府经营土地

王全宝

中共十八届三中全会召开之后，公众对土地制度改革充满了期待。但是，近一年过去，土地制度改革并没有如预期中“轰轰烈烈”推进，甚至有学者质疑土地制度改革再一次被“架空”。

作为长期研究土地制度的专家，黄小虎对当前土改问题保持冷静态度。他认为，土地制度改革的根本性转变，要在2018年以后（即财税体制改革、户籍制度改革、政府机构改革等获得成效后）才能全面展开。

黄小虎曾长期在国土资源部系统工作，熟稔国土政策规划。他曾担任中国土地勘测规划院原党委书记、巡视员，并且是国土资源部咨询研究中心咨询委员。目前，黄小虎担任中国土地学会副理事长。

中国新闻周刊：当前土地制度改革的障碍在哪里？

黄小虎：我认为，土地制度改革一直没有实质性突破，障碍主要集中在三个方面：一个是法律障碍，主要是《宪法》的有关规定;二是思想理论障碍，主要是怎样理解和运用“涨价归公”理论;三是制度障碍，主要是政府经营土地制度。

《宪法》规定，土地所有权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法始终没有制定。

1998年的《土地管理法》反而限制集体建设用地进入市场，严格说这是不符合宪法精神的。该法第43条和第63条的逐步实施，带来了许多预料不到的消极后果。

从农民和农村的角度来说，通往工业化、城市化的道路有三条：一是在自己土地上发展转型;二是进城打工，也就是被称为“农民工”的这批人;三是国家建设征用土地。前两条道路是农民主动参与城市化进程之路，第三条则是“被城市化”之路。但是新土地管理法颁布后，第一条道路被堵死了，“三车道”变为“二车道”，“交通”自然拥堵。

而剩下的两个车道又都不顺畅：农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，真实身份还是农民，城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地，有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法，不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。

社会矛盾与冲突呈上升之势，原因固然是多方面的，但与新土地管理法的实施不无直接关系。

陕西，建设中的新农村。摄影/Andy Wong

从制度障碍来看，主要是政府经营土地制度。政府管理部门承担经营土地职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。

在上述三大障碍中，我认为政府经营土地是最深层次的、最根本的障碍。从上世纪90年代初一直到今天，社会各界探讨土地制度改革，争论焦点主要集中在征地制度和集体建设用地入市这两个问题。

土地管理部门既承担国有土地所有者的代表职能，又负责经营土地。而经营土地的收入，又成为地方建设的主要资金来源。为了保证地方建设资金最大化，需要压低征收农民土地的价格，扩大征地的范围，即不允许集体建设用地进入市场。

如果彻底改革征地制度，大幅度提高征地补偿费用，政府的收入将会减少;如果允许集体建设用地进入市场，政府可卖的土地将更少甚至无地可卖。在现行财税体制下，地方的建设与发展可能就没法去搞。

政府经营土地带来的问题越积越多，土地制度改革也就一直被拖延，成为土地制度改革的掣肘。

中国新闻周刊：未来土地制度改革的思路是什么？

黄小虎：实际上，中共十八届三中全会《决定》已经明确了未来土地改革的思路。《决定》在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”，这是国家治理思路的重大调整。

习近平在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等。

新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专做“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。

但是实施这方面的改革要有一个创造条件、逐步推进的过程。例如，政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有了土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。

此外，地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多依靠社会投入。就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制机制转换可能引起的阵痛。

对于农民承包地的流转方式以及宅基地能不能流转等，则与户籍制度紧密相关。建立与发展土地市场，还需要户籍制度改革的配合。

土地制度改革，实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。

从近一年全面深化改革的情况来看，中央综合改革领导小组审议通过了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，我认为两三年以后可有明显成效。那时，再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。

中国新闻周刊：从法律制度来看，你认为土地制度改革要做哪些工作？

黄小虎：我认为目前应该抓紧进行修改相关法律的准备工作。首先，《土地管理法》中，各项建设必须使用国有土地和农村集体土地不得用于非农业建设的表述，应改为各项建设可以使用国有土地，也可以使用集体所有土地，以及只要符合规划，集体土地可以用于非农业建设。

《土地管理法》中关于政府土地管理部门可以经营（出让、出租等）国有土地的有关表述也应撤销，改为行政管理部门不得经营土地，按照对国有和集体的土地平等保护的原则，对统一的城乡建设用地市场进行监管。城市房地产法、物权法等其他法律的相关论述，也都要相应修改。

其次，《宪法》和其他法律中关于城市土地属于国家所有的表述，应该改为：随着城市建成区的扩展，区内原属于农村集体所有的土地，可以转为国有，但土地使用权仍属于原集体组织成员，由他们按规划用途使用;也可以保留集体所有性质，由集体组织及成员，按规划用途使用;还可以部分转为国有，部分保留集体所有性质。

中国新闻周刊：在公有制不变的情况下，该如何构建土地产权体系？

黄小虎：在公有制条件下发展市场经济，土地所有权不能自由交易，但使用权、经营权乃至收益权都可以在限定的条件下进入市场，具有一定的处置权利。因此，土地私有制的土地产权体系已不能适应我们的发展要求，需要重新设定一套土地公有制的土地产权体系。

要明确界定土地产权的类别，及每一类产权具有什么样的权能。比如，农地的承包经营权作为土地使用权的一种，享有收益权和一定的处置权，权利人可以把经营权流转出去。而单纯的经营权虽然也有相应的收益权，但处置权则进一步受限，只有抵押、担保权，没有转让权。

设定公有制的土地产权体系时，对国有土地和农村集体所有土地必须一视同仁。只要是同一类别的土地产权，不管是国有还是集体所有，都享有同样的权能。只要是合法取得的土地产权，政府一律平等保护，不应该存在大、小产权之分。

中国新闻周刊：在土地制度改革中，如何把握土地用途？

黄小虎：在集体土地上发展二、三产业，必须符合规划，实施用途管制，这是毫无疑问的。空间用途确定以后，各类资源的具体配置，由市场决定而不是政府决定。

首先，要改革规划体系。方向是把现在各个部门的规划整合为统一的国土规划，作为国家的中长期规划。同时，保留和改造现在的经济社会五年发展规划，作为国家的中长期规划。这两个规划中，县、乡级都要有大比例尺的规划图，作为实施空间用途和管制的依据。

这项改革的最终实现，可能要到2018年政府机构改革之后。现在首先要做的，是要求各部门规划采用统一的技术分类标准，解决规划之间的协调衔接问题。

其次，改革规划体制。我国目前的各类规划都由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。

多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。改革的方向是公众参与规划制定，交由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。这样才能为各类市场主体提供基本的行动指南。

如果规划体系和规划体制改革切实到位，规划就可以成为实施空间用途管制的唯一依据。那时，农用地转非农用的行政性审批，以及建设用地指标等也都可以取消。