城镇化的智慧路径

李铁

正如诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长斯蒂格利茨所说：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”将城镇化与高科技相结合发展模式，即智慧路径之下的城镇化道路。

中国的城镇化改革，实际上是一场全面深刻的社会变革，寻找好的改革方法和实现路径，才能达到城镇化改革稳步有序的推进效果。截至2013年底，中国的城镇化率达到53.7%，中国城镇人口是7.3亿。7.3亿人口意味着什么？这是世界上前所未有的最大规模的人口城镇化进程——中国城镇总人口比欧盟人口总和还要多2.2亿。

此外，中国城镇化增长率会保持在1%左右，但是也意味着每年最少1600万到2000万人口要从农村进入到城市。每年在一个国家内2000万人口进入到城市，在世界上史无前例，没有经验可循。每年2000万人口进入什么样的城市，什么样规模的速度进入，在城市解决他们什么样的问题，都是政府、市场在关心的事情。

第三，中国7.3亿城镇化人口分布在什么样的城市里呢？大致658个设市城市，其中1000万以上6个，400万到1000万的有15个，100万以上的是140个。除了设市城市之外，在全国还有建制镇，平均镇区人口1.1万，建制镇里5万人口以上是753个，还有几十万人、上百万人的建制镇。全国7.3亿人口分布在658个设市城市和将近2万个建制镇，这么多的城市在未来的城镇化道路中走什么样的道路，是可持续的道路还是粗放型的道路，正是研究中国新型城镇化的重点内容。

人口的质量型增长替代原有的数量型增长，这是新型城镇化重要的内容之一，也就是实现以人为本的城镇化。因为7.3亿人口里户籍人口才不到5亿，还有2.5亿多人口如何通过户籍制度改革解决他们在城市的居住、就业和与城镇居民享受同等的公共服务水平问题。

2万多个城镇如何从粗放型扩张转到集约型增长，走什么样的道路，是新型城镇化的又一个重要内容，就是怎样走可持续发展的城镇化道路。涉及所有的内容，都需要用智慧的方法来考虑。

中国城镇化特点

要了解中国的城市和国际上城市的区别，才能更好地借鉴国际先进的经验，寻求出一条符合国情的中國特色的城镇化道路。

首先，中国的城市是行政区，是有等级的；国际上所有的欧美国家城市化进程中城市是没有等级的。这是中国城镇化进程中的一大特点。

中国的等级决定中国城市资源的流向，城市是管理城市，城市管理农村。此外，城市是非自治的，非自治意味着等级化的管理体制：整个城市的长官对谁负责，到底对社区的百姓负责，还是对上面负责。在中国，官员的执政要考虑双向选择，满足上下两个方面的利益需求。

此外，城乡土地的权利不平等。中国城市产业的发展，城市基础设施供给的来源，甚至包括投资资金，恐怕不仅仅是来自财政，来自税收和预算内财政，更多地要来自于土地。可是土地的获取是靠城乡不等价的交换获取的，所以低成本的土地会是维持整个城市发展的基础设施非常重要的资金来源。

其次，需要了解在这种体制特点条件下，中国城市的发展路径是什么样的，会带来哪些问题。

中国的城镇化进程是一个产业推动的过程，是工业化带动的过程。这30多年来中国经济高速增长，带动了中国城镇化的高速增长，这是一个不可回避的现实。

中国的城市经营模式不同于外国，中国的城市不是靠企业的管理创新方式来经营，也不是依赖于政府的税收管理、依赖于基础设施收费或者靠金融支持。中国的城镇政府更多的是通过低价征用土地，降低工业发展成本，同时依靠开发房地产卖地来获得土地出让金，支持城市的建设。卖工业用地是赔钱的，必须通过房地产开发增加更多的土地出让金收入，依此弥补工业招商引资的成本和基础设施建设的成本。

问题在于，一届政府是这样，两届以及后任政府还是这样。可是不同届的政府不能卖同样的地，下一届政府继续卖新地。中国城市主要负责人的平均任期只有三年。三年卖一次地，就导致了中国城市面积的迅速扩张，形成了不可逆转的摊大饼的发展模式。

这种粗放型的发展模式，在已经沿袭了几十年的政府经营思路下，作为传统的习惯还在继续蔓延。我们前些天在试图校正几个城市的发展规划时，城市的官员就反应强烈地表示，不按照卖地这种模式就不知道该怎样做了。所以，由于过度依赖土地出让，就会导致城市的面积粗放地扩张，进而使城市基础设施的成本就越来越高。因为卖地和其他的制度支撑，就会助长短期利益的积累和泛滥，导致城市管理的表面化，形象工程普遍，带来资源的严重浪费。还有一个严重的后果就是服务业发展的成本大幅度上升。

例如，中国的服务业占经济总量的比重现在才44%，中国的城镇化率53.7%，低于下中等国家。一个城市发展的重点是要发展服务业，所以在美国、法国、德国、日本等，城镇化率80%，服务业占的比重是超过了工业比重的2倍到3倍，甚至到4倍。实际上城镇化到了50%以后，服务业进入高速增长期。为什么我们的服务业发展不起来，因为城市摊大饼太大了。传统服务业最有利于城镇化进程中就业的增长。可是因为通过房地产开发的城市，服务业经营成本要增加房地产的成本，传统服务业发展就受到了极大的成本约束。

当城市更多地关注表面的形象，就不会容忍中低收入者和外来的农民经营适合他们就业水平的服务业。我们看到城管和社会就业的矛盾已经严重地受到了社会的诟病，就是很鲜明的例子。

其实，我们要认清一个现实，城镇化高速增长的过程中不是富人进城，而是农民进城。农民进城所需要的就业岗位不是所谓的高端，也不是高大上。他们对生活和就业的需求和城市管理者的要求形成了巨大的反差。恰恰在高速城镇化的今天，我们应该重视农民进城的就业问题。在工业化发展一定阶段，工业将远离城市，服务业应该在城市发展中占有主导地位。但是这却没有得到各级城市政府足够的重视，原因在于体制上和制度上的约束，在于利益的分割。

目前的这种城市发展模式的另一类后果就是造成了城市门槛过高。当我们看到很多政府管理者关注智慧城市，提出通过智慧城市的方案来解决城市的運营系统和规划系统时，并没有给低收入人口和农民进城留下充分的空间。所以我们看到各种智慧城市的展示中，无论是城市的规划展示，还是城市发展形象的展示、各类技术展示，更多关注了高收入人口，更多关注了精英决策层的考量。

可是我们要清醒地看到，我们所面临的城镇化进程是数亿农民要从农村转向城市，从农业转向非农就业。他们中60%以下是初中水平，他们进城和就业问题，与我们给城市制定的各种管理和决策以及公共服务系统非常遥远。

第三，城市债务膨胀将是不容回避的问题。

由于中国城市粗放型的发展模式，土地出让的预期达不到政府的需求，所以不得不通过各种债务进行弥补。这种债务未来的还款还得靠新的土地出让，所以这种靠房地产发展城市的模式，在三四线城市也遇到了严重的危机。很多人研究房地产问题，只是看房地产的销售状况。其实从经济发展规律上讲，一旦房地产是被强大的行政力量推动时，必然是反市场的，必然违背经济规律，必然预示着有一天，像击鼓传花一样面临着崩盘。目前已经显现了一些苗头，主要是地方债务和三四线城市开始出现了明显的迹象， 还没有引起足够的警惕。

智慧的城镇化

中国的城镇化需要通过改革来推动。但是改革什么呢？首先要改革户籍管理制度，改革土地管理制度，改革行政管理制度，改革各种助长这种短期行为的机制，改革各种政府利益获取的发展动机，促使政府职能转变，这是一个非常艰巨的任务。

其次，要研究城市的发展规律，这个规律虽然在中国有它独特的个性，但是国际上城市发展也有它共性的规律，尊重这种共性的规律，也许就是我们改革的趋向。实现这个过程，需要了解中国的国情，也需要在现行的体制下了解中国城市的运行规律和发展路径，在此基础上寻找改革的方法。因此需要提升政府管理者的智慧。所以习近平总书记提出要改变政府对城市的管理和治理方法，改变城市的规划方法等，就是提升政府的管理智慧。

第三，加强公众监督和公众参与的智慧，我们不能把我们对于城市所有的支持——制度支持、政策支持、社会支持和技术支持，建立在精英决策基础之上。因为我们的城市是个金字塔型的结构，按中国城市人口收入分配的差别，我们更应该关注70%以下的中低收入人口，我们才更可能有效发挥它的市场作用。

第四，用智慧的方式变革管理手段和方法，这是所有企业家的长项。但是要落地，要矫正地方政府的短期行为，要促进政府管理决策的长期化和制度化，要和未来中国城镇化发展的战略相结合，才能接地气。

最后是用智慧平台改变政府对社会大众的公共服务，要更多地关注中低收入人口和待城镇化的广大外来人口和农民。如果离开了对社会最广泛阶层的公共服务，我们这种智慧城市不可能持续，不可能成为新型城镇化重要的组成部分。

我们的首要目标是要降低管理成本、人力成本、运行成本，提高决策效率，提高公共服务效率。怎么才能实现，需要广大公众参与。我们有很好的网络平台、互动平台，智慧城市需要什么样的体制机制，在哪些地方开展试点，受不受到短期行为和利益的干扰，这有非常艰苦的工作要做。因为我很清楚，很多政府的管理者对智慧城市不太感兴趣，因为他的思维方式，经历学历的构成不支持对智慧城市的支持，怎么样改变这种体制机制，也是我们考虑的重点。

怎么样推进城市管理水平升级和产业升级，这是提出的最明确的目标。转型升级，同时也不要忘记替代过程中的过渡空间，不要忘记加快各个推进智慧城市的企业、专家、政府、媒体以及社会大众等各个城市主体间的协作和协调。

我们最近在推广智慧城市的合作过程当中，发现每个研究智慧城市的企业，都是研究智慧城市技术和平台某个不同的侧面。有的是推进决策方式的改变，有的是更好地便民服务，有的是完善公共服务系统，还有的是扩大网络影响力，等等。并不是说大家出于绝对刚性的竞争，像手机一样。而是像微博、微信等，其实还是存在着很大的互补性。因此发挥所有企业各自不同的优势支撑某一城市的智慧发展，使城市的智慧平台更好地发挥作用，不仅仅是企业，还包括政府、媒体、社会组织怎么样建立一种新型的合作关系。