变形的企业环境信用评价

夏军

自2014年3月1日起，环保部门开始对污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的十类企业，评定环境信用等级，一共分为四个级别和四种颜色，供公众监督和有关部门、机构及组织应用。

这项由环保部门免费提供，旨在促进企业改善环境表现的公共服务，依据的是2013年12月18日，环保部、发改委、中国人民银行、银监会印发的《企业环境信用评价办法（试行）》（下称《环境信用评价》）。

企业环境信用评价，是由官方或民间机构给排放污染物的企业“打分、评级、贴标签”，以达到奖优罚劣、公平竞争的效果。其中，严格履行环境义务和社会责任者，将被评定为环境友好的绿色企业，享受政府和社会给予的礼遇，顺畅获得贷款、资金和新项目，得到更多的商业机会。而行为不端、污染严重、民怨沸腾的违规违法企业，则被列入环境表现不佳、环境风险巨大的另册名单，会因环境失信受到政府和社会的联合抵制。

从行政执法者的角度来看，许可审批和批后监管，是两项主要的环境管理措施。环保部门对污染企业的管理，在实质上和工商部门一样，无非是颁发经营执照以及日常监督检查两个内容，定期检验、例行年检，是重要的審批后管理手段。企业环境信用评价，可以理解为环保领域的年检制度。

但是，这一切的实施，必须限定在行政许可法的公权框架之内，遵守有限政府、阳光政府、法治政府的理念。

“逆袭”行政许可

根据《环境信用评价》，有关部门在行政许可、公共采购、评先创优、金融支持、资质等级评定，甚至在安排和拨付财政补贴专项资金中，充分应用企业环境信用评价结果。对环保诚信企业，采取相应的激励性措施；对环保警示企业，采取相应的约束性措施；对环保不良企业，采取相应的惩戒性措施。

尽管文件里没有称“先领‘绿标后发贷款”“不盖年检章就不批项目”，然而，运用公权力给企业区分“三六九等”，把行政认定结论和企业经济待遇挂起钩来，根据过往经验，可能导致新的寻租空间。

早在十年之前，行政许可法颁行之初，国务院法制办公室就已经对年检规则的法律红线作出了清晰阐释：“定期检验（包括年检）是行政机关对被许可人是否依法从事有关行政许可事项活动的监督检查手段，不是行政许可。在实施年检中，要防止把年检转为或者变相转为行政许可。对过去实践中名为‘年检但实为‘许可的管理手段（比如规定未申请年检或者未通过年检，当事人就不能从事相关活动），要按照行政许可法有关行政许可的规定进行规范。”

《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》明文规定：“国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。”

直白地说，无论工商年检、环保年检，还是其他年检，包括名为证照“年检”实为新设“许可”，只能依据全国人大及其常委会根据行政许可法制定的单项法律，依据国务院根据法律制定的行政法规。

不管动机、愿望多么“高大上”，理由、理论多么“冠冕堂皇”，国务院部委和地方政府都不能自我授权、擅自扩权，利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。这是行政许可法为公权力量身定做的“制度之笼”。

由此看，《环境信用评价》实质上已属于变相设置行政许可。这种由环保部门创设，直接操作的企业信用认定和报告制度，成为企业从事特定活动、享受经济权益、获得行政许可的必备前提条件。即，逼迫需要获得贷款和公共资源的工业企业向环保部门提出前置审批的申请。这显然超出了行政许可法关于行政许可设置权限的规定框架，不符合依法行政、建设法治政府的要求。

实行多年、于法有据的工商年检制，在新一届国务院简政放权、还权于民的“减法运算”中，已经脱去行政许可的坚硬铠甲，转型为柔性而有底线的企业年报制，与开放透明的企业信用记录对接。环保部门则“逆袭”行政许可法规限的制度架构，以行政认证的形式变相设定行政许可，强力推行政府包办的企业信用评价办法，这不能不说已经触碰依法治国的红色警戒线。

新的寻租空间

我们反对政府“入市”操作环境信用评价，一个不容忽视的理由就是，行政主导的模式导致政府权势过大，留下了公权滥用的广阔空间，社会监督则流于形式，从而无法为利益相关方提供有效的权利救济，不能形成均衡公正的环境治理结构。

高污染企业是否真的能在信用评定上真实显现，污染企业的整改效果是否经过第三方机构审核确认，如果公众对环保部门发给企业的“绿标”有异议，能不能充分表达意见和实施监督，甚至把环保部门送上法庭？

这些疑问在秦皇岛农民为上市环保核查起诉环保部一案中可窥见一斑。2011年，秦皇岛抚宁县潘志中等村民通过行政诉讼，发现家门口某垃圾焚烧发电厂的重大瑕疵：该项目环境影响评价报告中的公众参与环节造假，在100份征集民众意见的问卷中，有98份属于冒名签字、查无此人、本人失联。在法院开庭前，河北省环保厅主动撤销了环评批文，相关工程无限期停工。

不料半年之后，环保部行文确认：该垃圾焚烧发电厂的投资方通过上市环保核查，为IPO（首次发行股票）打开了环保“绿灯”。上市环保核查，是环保部门对首次申请上市并发行股票、资产重组等企业，在环保管理、环保守法行为等上的核查、披露。上市环保核查以及针对非上市企业的行业环保核查，本质上属于企业环境信用评价范畴，是一种临时性、不定期、适用面小的信用评级。

2012年5月18日，潘志中等村民对环保部提起诉讼，要求撤销“上市环保核查函”，并通过司法建议完善相关制度。然而，北京市第一中级人民法院认为：此案不属于行政诉讼受理范围，裁定不予受理。

这预示了环境领域法治化社会监督的黯淡前景。目前框架的企业环境信用评价，欠缺合法性资源，公众难以进行监督，不可能维系公平正义和社会信用。

《经济观察报》于2012年6月15日揭露：上市环保核查是一笔“事关3亿元的灰色生意”。企业融资时的环境评估机构，很多都是地方环保局直接指定，在运作中形成了潜规则。环保部门与评估机构的利益关系已经是一个公开的秘密。熟悉环保核查的投行人士称：“江浙地区个别环保局，要求所有IPO的企业都要进行环保核查，不是重污染行业也要进行简易环保核查，说白了就是去盖个章企业也得出个几十万元。”而地方政府为了保护地方企业和获得收入，有动力放松对企业的环保核查力度。

2013年国家发改委、中国人民银行、中央编办发布的《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》已明确规定：政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等行政管理事项中，应依法要求相关市场主体提供由第三方信用服务机构出具的信用记录或信用报告。

引入信用服务机构

政府部门的正确角色，是减少审批事项，减少对微观经济活动的直接干预，营造公平有序的市场和社会环境，充当市场交易秩序的公正中立的“裁判员”。凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不再设前置审批。

正是不合时宜的全能政府思维和计划经济残余，错误包揽了应当交给社会中介机构的事务，会导致政府权力在企业环境信用评价中无限膨胀。

目前，世界上存在着三种最普遍的社会信用体系模式。一是以中央银行建立的“信贷登记中心”为主体的公共模式，如德法等欧洲主要国家；二是以私营征信公司为主体的市场模式，最典型者为美国；三是以行业协会为主体的会员制模式，以日本为代表。无论在哪种模式之下，政府都不会出面给企业信用评优细分、贴上绿标。即使是政府主导色彩较强的欧洲模式，其中央银行下设的信用登记机构，在属性上也不是行政机关，并不代表国家信用，也不代表国家对企业信用予以认证。

美国、英国、加拿大等都具备较为完备的社會信用体系，其显著特点之一是具有较活跃的信用服务机构，为社会提供各类信用产品和服务。以美国社会信用体系为例，其征信服务机构都是由独立于政府之外的民营征信机构组成，已形成三类细分市场。一是资本市场上的信用评估机构，如穆迪、标准普尔和惠誉，仅穆迪公司就能对全球110个国家、1200家银行、5000多家跨国企业进行评级；二是商业市场上的信用评估机构，以邓白氏（The Dun & Bradstreet Corporatio）为代表，几乎占据了美国的企业征信服务领域绝大多数的市场份额，客户企业已多达6500万户；三是消费者信用评估的机构，主要以全联（Trans Union）、艾可飞（Equifax）和益百利（Experian）等企业为代表，包含超过1.7亿个人信用记录。仅全联公司每天平均卖出信用报告100多万份，每年大约销售4亿多份信用报告。美国2005年的信用服务行业收入为130亿美元。

虽然在2007年国务院就提出：“要鼓励扩大信用产品使用范围，培育信用服务市场需求，支持信用服务市场发展。”但中国的信用服务市场，无论法律资源的支撑还是社会资源的供给，都不充分。信用服务市场的发育非常滞后，信用服务从业者获得企业信用信息的渠道不畅通，信息收集和处理能力不足，信用产品研发能力弱，社会认可度差，具有评价资质的专业评级机构稀缺，因此，银行等单位更愿意接受政府部门作出的评价结果。

十年前，类似的信用评选正是缘起于行政主管部门，由政府部门主办的各领域名牌评选曾喧嚣一时，评选中充满权力寻租的空间，违背行政公权的宗旨，严重破坏了市场经济。2007年，知名律师周泽代理多家名酒企业起诉商务部，成功叫停白酒行业的“中国名牌”评比。政府在市场经济中发挥的功能，是按照法律规定，制定市场规则，规范市场行为。周泽说：“以政府名义评选名牌是在用政府的公信力去为某些产品的质量和信誉提供担保，这会有很大的风险，一旦出现问题会严重损害政府的形象和声誉，而且涉及一系列责任问题。”

一个产品是不是名牌，不是国家信誉可以担保的，更不是政府可以评选出来的，它应该是在市场长期发育和消费者认同接受基础上逐渐形成的，即由市场和消费者共同来决定，独立的第三方机构亦可依法依规进行评选。

这个原理完全适用于企业环境信用评价。环境领域的“中国名牌”企业，本质上是一种社会认可的商业信誉，绿标和美誉来自民间社会和消费者，包括依法从事信用服务的中介机构。国家信用没有理由拿来为商业活动背书，环保主管部门也不应该直接参与企业信用认定。

浙江和上海等地在建的社会信用体系，已初步探索出了符合市场经济、适应中国情况的模式。其精髓是，政府指导推动联合征信，第三方中介按市场规律运行，社会各界配合协作并依法监督。这个操作模式使政府着力于维护良好的信用应用环境、培育信用服务市场、引导信用需求、公开政府信息、制定市场规则，这些信用信息的二次加工和增值服务，则交由中介机构来承担，做市场化运作。

我建议，切断环保部门与污染企业的利益链条，取消上市环保核查与行业环保核查，借助环境审计基础平台，引入环境律师尽职调查和出具法律意见书制度。信用评级所需费用，委托方应当统一交给行业协会代管，由行业协会根据服务质量确定评级机构报酬。杜绝政府部门借助垄断信息资源直接进入信用市场，或明或暗使用政府名义给企业评定信用等级。