由“群众档案”到“民情微群”：基层社会管理与服务创新机制研究

朱爱民

摘要：广大基层党委、政府和党员干部在推进基层社会管理与服务创新过程中，创建了一些代表性的群众工作方法。例如，通过“群众档案”和“民情微群”等工作机制，不但赋予党的群众工作以新的内涵与现实意义，同时把网络技术运用到基层社会管理与服务之中，进一步提升了基层干部的工作能力，保障了广大群众的利益诉求，促进了广大群众的政治参与，推动了农村社会的和谐发展。

关键词：“群众档案”；“民情微群”；管理；服务

在现代现代管理学核心理念中，管理就是服务。把服务融入社会管理的各项实践中，就是大力推动建设服务型政府，这不仅是顺应现代社会管理发展的潮流，同时基于政府职能的现代转型考虑。在2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》对乡镇级政府的基本职能作了明确的规定：一是促进经济发展、增加农民收入；二是强化公共服务、着力改善民生；三是加强社会管理、维护农村稳定；四是推进基层民主、促进农村和谐。当前，一些基层政府在群众工作的创建工程中，结合本地的一些具体情况，进行了群众工作方式、方法的创新，例如“群众档案”和“民情微群”就是基层做群众工作的典型代表。这些创新实质就是把传统“群众找干部”转变为“干部找群众”，主动联系群众，主动发现问题和解决问题，实现基层干部工作作风的转变。这些做法，既有利于化解农村社会矛盾，提高社会管理水平，促进农村社会和谐；又有利于转变政府职能，进一步密切党群、干群关系，对于巩固党的执政基础，提高党的执政能力具有重大的现实意义。

一、基层群众工作面临新难题

改革开放30多年以来，随着社会主义基层民主自治和社会主义市场经济的不断发展，农村原有的群体结构、利益格局被打破，各种社会利益关系处于不深刻调整和变动之中。与此同时，农村最重要的两大政治主体：基层干部和广大群众之间关系也发生了很大的变化。这种变化，一方面是基层干部做群众工作的能力越来越高；一方面是广大群众维权保护利益和政治参与的积极性和主动性也越来越高；另一方面这些变化也引发出许多新情况和新问题，使基层干群关系日益紧张，利益矛盾日益凸显，群体性事件日益增多，给党的建设和基层政权建设带来了明显的影响和挑战。

“在人民公社时期的集体供给机制下，政府及集体组织是主要的供给主体。在家庭联产承包经营时期的个体供给机制下，农户或农民个体成为主要供给主体。而在后税费改革时期尤其是农村社区建设以来的多元供给机制下，供给主体已逐趋多元态势，但仍需要进一步扩展。” 农村的形式与环境的不断变化，使乡镇干部从过去的催耕催种、收粮收款等行政命令的模式下解脱出来；但，如何响应好和实践好党的增强社会管理与服务的本领，真正实现从“管理群众”到“服务群众”的工作作风的转变，不少基层干部往往是束手无策，甚至好心办坏事，在“旧办法不管用，新办法不会用，软办法不顶用，硬办法不能用”的情况下，如果仍然习惯于按照传统工作方式那样，或闭门造车、或居高临下发号施令、或不深入实践进行调研就指手画脚，必然陷于碌碌无为和无所作为的工作状态，必然让群众不满意。在新的形式变化发展的条件下，基层干部一定要认真贯彻科学发展观，构建和谐社会，需要强化社会服务的本领；做到全心全意为广大群众服务，巩固党在广大农村的基层政权，推进农村社会和谐与稳定。

二、探索富民惠民的群众工作机制：“群众档案”的建立

基层干部在创新农村社会管理，尝试推行以察民情、解民忧、连民心为主要内容和特点的“群众档案”工作机制，把广大群众生活中各种困难、问题以及所求、所需等各种信息分门别类编成档案，在配以系列制度为保障，创新工作方法和工作流程，拓宽群众利益诉求和民主政治参与的渠道，促使镇村两级干部进一步转变工作作风，下移工作重心，提升工作效能，切实破解民忧民困，促进基层和谐稳定。其主要做法是：

（一）“群众档案”的探索与搭建

所谓“群众档案”，即以村民小组为单位建册存档，每册包括村级信息表（如村基本情况、村级班子、党员、村民代表信息等）和每户具体信息表。主要包括以下五项内容：一是家庭基本情况，包括家庭每名成员的姓名、年龄、文化程度、政治面貌、健康状况等详细资料；二是家庭主要经济来源，包括家庭承包土地情况、种植或者养殖情况、经商办企业情况以及外出打工收入和其他经济收入的情况；三是帮扶记录，记录政府和其他社会机构政策性帮扶情况；四是家庭诉求，包括在生产、生活中遇到的困难和问题，信访问题及矛盾纠纷等内容；五是家庭诉求的解决情况，包括解决问题的时间、措施、办法和结果等。并根据家庭的经济情况分类为种植户、打工户、低保户等，重点关注矛盾多、意见大的问题户、五保户、特困户、低保户等。

“群众档案”是基层广大干部做群众工作的一种创新。这种创新手法主要包括以下几个主要步骤：一是摸排建档环节。根据“群众档案”内容，逐村逐户进行走访，了解每户农户的基本情况及各方面的诉求；同时，广泛收集村重大事项、组织建设、村级建设、计划生育、综治信访、安全生产等方面信息，全部建立档案。为防止信息失真、失实以及重大事件瞒报、漏报、迟报现象的出现，实行周报、月报制度，并列入镇村干部动态考核内容。二是梳理上报环节。各驻村干部负责对“群众档案”中记载的问题进行梳理汇总，按内容分共性问题、个性问题、立即可以解决的问题、近期一时难以解决的问题等进行分类，根据“群众档案”创建进度，实行周报、月报制度，在规定时间内将分类汇总情况报各驻村分中心。三是落实解决环节。对一些具体需村协调解决的诉求及需驻村干部协调解决的诉求及时落实到责任人；对一些涉及镇域单位需要党委政府协调的诉求，统一上报党政办，党委政府每月召开专题会议，根据诉求的性质、内容，研究确定责任单位、责任人，并明确办结时限；对一些需要市级部门和镇乡党委联动解决的难点问题，建立挂牌督办制度和领导包案制度，实行跟踪管理，一抓到底。四是情况反馈环节。根据相关责任单位、责任人办结情况，由责任人会同驻村干部、村干部向当事人进行反馈并由当事人填写情况反馈意见单，评估村情信息处理效果；不能解决的则要作出合理合法的解释，从而促使镇村干部自我加压、改进服务质量。五是动态维护环节。由于群众的生产、生活情况以及相应的诉求随时可能变化，因此，按照边创建边梳理信息边及时解决问题的原则，要求各驻村干部及时掌握每个农户的变化情况，做好“群众档案”的动态维护。“群众档案”要求基层干部进一步强化服务意识，深入群众现实生活中去，切实理解民情、民意和民需。

（二）“群众档案”服务功能

和传统的群众工作方法相比较，在新时期的“群众档案”主要针对新时期群众生活中出现的新问题与新情况，增强新时期干部的服务能力，力争做到问题在一线发现，矛盾在一线化解，任务在一线落实，关系在一线融洽，能力在一线提高，不拖拉、不留后遗症。“群众档案”所具有的服务功能主要表现为：基层领导班子“驻点式”服务、基层干部“管线联片式”的服务、“结对式”服务和“网格式”服务。具体表现为：

一是开展领导班子“驻点式”服务。建立乡镇党政班子成员联系群众制度，每位班子成员在自己分管中至少联系1-3个村、1-6户困难家庭，每月安排1个工作日到指定地方蹲点下访，每年或为联系村、企业兴办1—2件实事，帮助联系困难户解决1个以上实际困难。乡镇党政班子成员通过深入走访、召开座谈会，听取群众意见建议，加强对具体责任人的督促指导，确保“群众档案”上记录的问题得到有效解决。

二是开展村干部“管线联片式”服务。按照“集体领导、管线联片、分工负责”的原则，建立村党支部委员联系服务全村党员，村委会成员联系服务村民代表制度。每位村干部在负责线上工作的同时，结合自身工作和居住区域实际，对应联系若干个党小组或村民小组作为责任区，负责组织、指导、协调和监督责任区内的党务或村务工作。在推进党委政府中心工作、出台村里重大决策前，及时开展责任区党员或者村民代表走访活动，做好政策宣传，听取群众意见，确保各项工作落到实处。

三是开展机关干部“结对式”服务。积极引导乡镇机关党员干部深入村、企业，开展“一对一”结对帮扶活动，要求每位干部具体明确地联系1个村、1户低收入农户开展服务，并对机关干部定期走访联系的情况进行量化考核，列入机关工作人员绩效考核的重要内容。

四是开展“网格式”服务。所谓“网格式”服务主要是把乡镇（街道）划分为若干个单元网格，将网格上所有居民的家庭状况、住房、就业、计生、优抚救助、党建群团、医疗、教育、土地承包、遵守法纪等信息资料输入信息系统，把分散、孤立的信息进行汇总整理建立数据库，并注重信息的日常收集积累和维护更新；进行组建相应服务团队，点对点、面对面地为群众提供服务，并紧密结合现代数字技术搭建管理服务信息平台，实现管理服务人性化与数字化的有机结合。这种模式实际上是遵循“地域相连、习俗相通、资源共享”的要求，各乡镇已基本完成所有行政村“定格、定人、定岗、定职责、定流程、定图谱”工作。“网格式”服务实质上是基层治理服务的新模式，能够定期不定期地联系服务群众，并帮助协调解决群众反映的问题和困难。在通过前期的走访，基本摸清了‘家底，网格中所有居民的家庭状况、住房、就业、教育等信息都搞清楚。主要是更好地服务基层、服务群众、服务发展，使群众不出家门就能享受到实实在在的服务。网格式服务同时还作为深化拓展服务型党组织创建工作的重要载体，把网格式服务作为推进基层组织建设的着力点和关键点，通过界定服务范围、组建服务团队、明确服务内容、规范层级管理、强化信息互动；通过基层的生动实践，不仅把管理转变为有效的服务。这种服务模式将简单代理代办、服务事项向贴近每户居民生活延伸，由过去粗放的数字统计转变为实实在在的服务。使民情民意在网格得到掌握、党的政策在网格得到落实、干部作风在网格得到转变、发展和民生问题在网格得以落实，促进了党群干群和谐，也促进了基层党组织和党员干部的作用发挥。

（三）基层群众工作持续的新动力：“民情微群”

“民情微群”是基层广大干部为适应网络技术的发展，与时俱进地推动群众工作，进行有效解决基层组织社会管理形式单一的问题，创新基层群众网络问政新方式。将微博打造成为基层党委政府听民声、集民智、联民心的有效渠道，宣传政策、传递信息、为民排忧的便民窗口，密切联系群众、服务群众的有力工具，接受群众评议监督、推动民主进程的有效载体。这是一种高效、便民、利民的管理与服务方式。

（一）“民情微群”缘由。

“民情微群”是在“民情日记”的基础上，适应信息网络技术发展要求的一种“群众工作法”。在10多年前，起源于浙江嵊州雅璜乡的“民情日记”的群众工作法，这种群众工作法实现了“串百家门，知百家情；解百家难，连百家心；办百家事，致百家富”，成为当时条件下密切党群干群关系的好途径，得到各级领导的肯定，在全国范围内形成了积极响应的态势，后来被广泛推广到全国一些基层地区。现在，随着科技快速发展和全面进入信息时代，群众也逐渐适应了信息化带来的变革，自我赋权能力也越来越高，他们的利益诉求、话语表达和民主参与意识更加强烈，“随着自我赋权能力的提升，人们开始了我愿说话、我要说话和我敢说话的跃迁，表达欲望日益强烈、表达内容日趋丰富” 传统的“纸质”民情日记已经无法适应信息化、网络化、快节奏的工作要求。在现代信息技术条件下，在“民情日记”的基础上再挖掘、再深化、再发扬，因此民情微群应运而生。

2011年浙江嵊州市北漳镇基层干部，开始尝试利用“民情微群”做群众工作。这种工作方式主要是利用“微博”的公开性、时效性、广泛性和简便性，又能很好地适应新形势下网络问政的发展要求等特点，用来掌握民情动态，优化管理工作，服务百姓群众的目的。2011年12月20日，该镇以腾讯微博为平台，组建微博群，通过让全镇所有互联网用户加入该群的方式，将部分政务工作搬到了网上设立“民情微群”和“政务微博”，并以此作为服务基层、服务群众的重要载体。“民情微群”逐渐发展为基层干部沟通民情、互通信息和效能建设的新平台。

（二）“民情微群”的主要做法

“民情微群”主要是从“微”处着眼，搭建“微”平台。乡镇干部该法发动村两委会班子成员，社区、企业、社会组织党组织负责人，各级党代表、驻村干部和大学生村官等，开通实名微博加入微群，在村（社区）、企业、社会组织等建立“民情信息发布点”，方便群众发布信息，扩大信息发布网络覆盖面；同时积极通过宣传广泛引导党员群众开通微博加入“微群”，提高党员干部群众参与度。

“民情微群”的主要做法是：一是工作目的性明确。基层党委和政府通过明确“机构、职责、要求”切实加强组织领导、明确工作职责，确保“民情微群”工作有力推进。通过成立乡镇（街道）党委（党工委）书记、乡镇长（办事处主任）任组长的“民情微群”工作领导小组，切实加强工作领导和指导；二是工作责职性明确。乡镇（街道）主要领导负总责，党委（党工委）副书记为具体责任人，组织委员、组织员、片办线负责人分工负责，形成工作合力。全体干部负责本人实名微博的信息发布，及时回复网民发布的事关联系村及本线工作的信息；驻村干部和大学生村官负责本村的信息发送。要求乡镇（街道）机关干部、下属单位负责人每天发布信息1条以上；村、社区、企业、社会组织党组织负责人每周发布信息2条以上；其他党员群众根据实际情况进行发布；三是工作的信息性明确。规范信息发布内容，“微群”成员可发布上级有关精神，国家法律法规，党委政府决策，工作动态信息，个人思想感悟，时政分析评论，基层社情民意，群众困难诉求，以及对党委政府的意见建议等。同时，“四个不发”：（1）不符合国家法律法规规定的不发；（2）损害集体利益和他人权益的不发；（3）宣扬邪教和封建迷信的不发；（4）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的不发。为微群的健康有序交流提供了保障；四是工作制度性明确。为进一步强化“民情微群”工作的管理和监督，建立健全了“登记、反馈、督查”三项制度，确保“民情微群”工作有序运行。尤其重视建立民情登记制度，设立“民情微群”工作台账，专人负责每天对“民情微群”中群众反映的问题诉求、提出的意见建议进行登记，具体要登记反映时间、反映人、反映内容、处理人员、处理情况、反馈时间等。

为了进一步落实和“民情微群”建立信息反馈制度。明确答复主体、答复时限，对基层组织和党员群众提出的咨询、投诉、意见和建议，认真办理并及时答复。明确答复主体，对涉及业务性的问题由业务主管人员答复，政策性的问题由分管领导答复，重要问题由党委政府主要负责人答复。明确答复时限，对能解决的问题要立即解决并及时反馈答复，“民情微群”开设以来，乡镇干部每天的去向、工作等都晒在网上，全面直观地呈现在党员群众面前，随时接受监督，成为了监督干部、转变作风的新载体。

（三）“民情微群”：为群众工作提供新动力

“民情微群”实现了从“大脚板”到“巧手掌”，在干群之间架起了一座新型、立体的“连心桥”。“民情微群”这种群众工作机制创新，可以使群众可以通过微群晒诉求、提问题、求帮助，乡镇干部可以通过微群发公告、作解答、晒日志，随时交办工作任务、掌握工作进程、检查办事效能。新形势下，网络成为贴近群众、了解民情最接地气的场所。在“大众麦克风”的微时代，越是公开越可以得到民众理解参与和支持。充分利用政务微博能不仅能够最大限度确保“沉没的声音”被听见，促进利益诉求的解决，成为访民情、听民声、察民意、集民智、解民忧的重要窗口；同时还能够节约行政成本，提高办事效率，极大提升了为民办事的效率和质量。“民情微群”在引导基层群众参与、引导社会情绪、促进社会建设也大有可为；通过微行动、微话题、微直播，联动媒体、走进社区，实现广大乡村文明与网络文明共成长。“让党和政府的声音迅速进入各种民间舆论场，加强与民众直接交流和沟通，听取各方意见呼声，敏感捕捉社会的痛点与难点，及时打捞社会沉没的声音。主动回应各种热点、焦点和难点，澄清真相，梳理情绪、慰藉心灵，最大限度激发社会活力，增加社会现实的和谐因素” 真正把群众的权利落实了、做细了，才是政府取得民心、彰显权威的关键。可以说对于基层群众民情、民意和民愿的最好回应，就是基层党委、政府和广大干部的实际行动。

四、新形势下进一步加强基层社会管理创新的思索

“一切为了群众，一切依靠群众”，“从群众中来，到群众中去”，是行之有效的党的群众工作的根本方法。但是，新形势下的党群关系所面临的客观环境、任务等和过去相比的确有很大不同。这些变化，要求我们以新的视角看待党群关系问题，需要我们不断探索不断总结不断创新群众工作方法，赋予群众工作新内涵和新形式。

广大基层干部在工作实践中创建的“群众档案”和“群众微群”，既是服务群众生产、生活的需要，也是实现由管制型政府向服务型政府转变，实现政府决策科学化、民主化的需要。党和政府要更好地肩负起历史和人民赋予的重任，必须广泛的了解基层的情况，听取人民群众的诉求和合理化建议，提高决策水平和服务质量。“群众档案”和“群众微群”的工作机制，能让广大基层党委、政府和党员干部全面地了解基层第一手真实动态，能更广泛地听取群众意见和建议，凝聚群众的智慧，使决策和所制定的政策更符合群众的心愿，更能代表群众的长远利益和根本利益。因此，“群众档案”和“群众微群”的创建，为转变政府职能、促进政府决策科学化提供了一条崭新的有效途径。胡锦涛指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。在新时期创新党的群众工作方法，重点要求党的群众工作方法实现从党组织自上而下的单向推动到党组织自上而下与群众自下而上的双向互动；从群众被动地参与政治到主动地参与政治；从过多地依靠单位组织的集中方式到主要面向社会的分散方式；从单一、简单、平面的个别推进到多样、复杂、立体的整体拓展。比如，变群众上访为领导下访，把传统有效的走访形式与现代科技手段结合起来，把面对面地做群众工作与依托信息网络键对键地做好群众工作结合起来。工作中，要力戒简单、粗暴，学会运用说服教育的方法、示范引导的方法和提供服务的方法，做好新形势下的群众工作，不断提高群众工作水平，追求“春风化雨、润物无声”的效果。

卢芳霞：《组团式服务：农村社区公共服务供给机制创新——基于枫桥镇的实证研究》

《浙江社会科学》2011年06期，第142页。

赵宬斐：《多元舆论场中党的舆论引导能力研究》，《政治学研究》2014年第1期，第45页。

赵宬斐：《多元舆论场中党的舆论引导能力研究》，《政治学研究》2014年第1期，第51页。