广东省高职教育质量政策的工具选择与评价

摘 要 “政府主导、项目引导、工程载体、政策推动”是近年来广东高职教育质量提升活动的主要路径选择。在广东省高职教育质量政策实施的背后，是政策工具的不断扩充与丰富，这为广东高职教育质量提升注入了新的动力。对广东省高职教育质量政策工具的评价表明，未来政府对质量政策工具的选择上，有必要在现有政策系统、网络的大背景下，通过对政策工具的建构与再建构，扩大政策工具类型、强化政策工具组合、开展政策工具创新，实现政策预期目标。

关键词 广东省；高职教育；质量政策；工具选择；评价

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）01-0043-05

收稿日期：2013-10-27

作者简介：黄文伟（1980- ），江西南昌人，广东农工商职业技术学院助理研究员，研究方向：职业教育理论，教育政策与法规。

基金项目：广东省教育科学“十二五”规划2012年度项目《高职教育校企合作体冲突的治理模式——基于广百商学院的案例研究》（2012JK076），主持人：黄文伟。

如果说20世纪末、21世纪初我国高职教育主要是在公平价值导向下实现以增量发展为主的外延式扩张目标，那么《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号）的颁布，则标志着我国高职教育发展转向以质量提升为主的内涵式发展轨道。就广东而言，近几年高职教育质量提升活动呈现出明显的“政府主导、项目引导、工程载体、政策推动”特点，这包括省级示范性高职院校建设项目政策、高职院校人才培养工作评估政策、年度“质量工程”项目政策等。政府希望以“质量工程”项目为抓手、以政策为推力重新分配教育权利和利益，优化教育资源配置，解决相关教育问题，最终实现高职教育质量提升的目标。

从高职教育质量政策的目标设计到目标实现（即质量提升）的转换并不是必然的，其实际上是以相关的政策工具为桥梁，即通过不断借鉴、采用新的政策工具，不断提升高职教育质量政策的效能，从而实现政策预定目标的过程。但政策工具也不是万能的，工具的使用过程及其效果不仅由工具的特性决定，还由工具应用的复杂环境或背景决定，并受政策主体对工具再建构的影响，这导致有时政策工具的采用未必带来政策的预期结果。本文在对广东省高职教育质量政策的工具选择进行分析与评价的基础上，基于广东省现有高职教育政策系统与网络，重新建构高职教育质量政策工具，以更好地实现广东省高职教育质量提升的政策目标。

一、广东省高职教育质量政策的工具选择

根据政策工具分类的行为假设，政策工具可以分为权威、激励、能力、符号和规劝以及学习五类工具，回顾21世纪广东省高职教育质量政策的实施进程可以发现，五类工具在政策决策中均得到了不同程度的运用，见表1。

表1 广东省高职教育质量政策的工具选择

（一）权威工具

权威工具是政府使用的最古老、最常见的达成政策目标的技术，其由政府的合法权威支持的声明，在指定环境下授予许可，禁止或命令所构成。在政策领域，权威工具的运用主要体现在政策管制上。

规则、标准与行政命令是政策管制最常用的形式，广东省在高职教育质量政策中曾大量采用此种方式。如“中高职三二分段”的招生、录取、对接、转段与管理规则，广东省高职院校自主招生工作流程，广东省示范性高职院校建设项目评审标准，广东省高职高专院校人才培养工作水平评估指标等都是在政府合法权威下的行政命令式政策管制。这类政策管制通过对影响高职教育质量相关要素的细则化与指标化，以规则和标准的形式沿着“政策决策部门-政策执行部门-高职院校-学校系部”的路径层层下达，通过强制政策受体（主要是高职院校）执行，影响政策受体的行为，激活高职教育质量提升的相关要素，实现质量提升目标。

（二）激励工具

激励工具假定个体是效用最大化的个体，除非他们受到金钱、自由、生活或其他切实回报的影响、鼓励或者强制，否则不会去积极地采取政策相关行动。激励工具通常与权威工具配合使用。

绩效指标是激励工具的一种具体表现，其通常被用来进一步支持政府政策的优先性。近年来，广东省在“质量工程”项目政策中开始引入绩效指标，一方面，省教育主管部门通过行政指令推动各高职院校的专业课程建设、骨干教师培训、学生技能大赛等活动；另一方面，在对上述活动绩效评估的基础上，将评估结果与相关奖励（主要是资金、项目等）挂钩，进而形成了高职教育质量政策中一种重要的激励工具。2013年，广东省“质量工程”项目中的“高职院校教育教学改革项目”首次引入奖励性名额，部分在骨干教师培训、学生技能大赛及相关内涵建设中成效较好的高职院校获得了除基本名额外的附加名额。可以预见，未来广东省以绩效指标挂钩奖励的情况会越来越普遍，奖励形式也会愈益多样。

（三）能力工具

能力工具假定，如果适当给予目标群体必需的资源，那么目标群体就有充分的动机去参加活动，或改变他们的行为。早期广东高职院校开展的第一轮人才培养水平评估，虽然取得了预期的成效，但评估中普遍存在信息采集缺陷问题。为此，广东省教育行政部门通过采用技能培训、咨询服务等能力工具，组织广东两所高职院校（清远职业技术学院、广州工程职业技术学院）研制开发广东省高职院校人才培养工作状态数据采集平台，同时，鼓励省内各高职院校共同参与平台建设。当前，数据采集平台的建设与应用均取得了初步成效，以数据平台作为高职院校新方案评估的主要信息来源，显著提高了评估的信度和效度。

（四）符号和规劝工具

符号和规劝工具假定，从政策学的视角来看，如果目标群体觉得行为与他们的价值观一致，那么目标群体更容易遵循这些值得的行为。符号和规劝工具可能被用于鼓励依从、利用或支持政策，以及在公共和私立部门中呼吁自发行动以促进特定的目标，而不需要强制或激励驱动的政府介入。

标签与理据是广东省运用符号和规劝工具的两个常用技术。标签包含比喻和符号，符号往往将政府偏好的行为与有积极价值的象征联系起来。在广东省2007年度教育工作会议上，教育厅明确将高职院校标签化为与“985工程”、“211工程”及其他本科高校平行的广东高等教育发展的一个类别，按照这一标签释放出的积极符（讯）号，省内高职院校不应追求升格为本科高校，而应致力于培养高技能人才，并与中职教育统筹发展，形成初、中、高级技能人才培养体系。正是通过引导改变省内各高职院校固有陈旧的层次发展观，才为广东省中高职对口招生政策的推行铺平了道路。

理据不仅仅是政府支持的简单声明，其整合了将政策偏好的相关行为与积极价值观联系起来的精心策划的解释和辨护。从德国的“双元制”到英国的“学徒制”，从2000年正式启动的中英职业教育合作项目到2013年计划引进德国IHK职业资格证书的设想，广东省高职教育人才培养模式的变革很大程度上移植了他国的“标签、价值观、理据”，或从与他国的比较中寻找理据，如英国职业教育的“以学生为中心”、德国职业教育的“工学交替”。

（五）学习工具

学习工具假设，当前行动者有多种渠道表达自己对政策的看法，并能对政策产生实质影响。如果不提高这些直接行动者的学习能力，使他们正确开展参与政策的方式、与政策制定者的互动以及有理有据地表达对政策的建议，那么政策执行将在“网络暴民”的破坏下走向失败。为此，不仅政策制定权需要向公众转移，政策执行也要充分考虑基层单位的参与。

在学习工具的选用上，解除管制、战略规划和自我评估是当前广东高职教育质量政策的表现方式。就解除管制而言，其通过赋予机构相应政策的权力，进而“自下而上”地推行政策。2012年，广东省教育厅组建了新一届省高职学校专业教学指导委员会，作为非常设的专家咨询、指导和服务机构，教指委受省教育厅委托，就省内高职院校的学科专业建设、课程建设、教材建设、实训基地建设、教育教学改革等工作进行指导。通过将部分政策决策、执行权下放给教指委，减少政府对高职院校专业、课程、教材等的直接干预，实现“自下而上”的政策执行；战略规划与自我评估立足于学校自我管理，其中，战略规划促使高职院校了解社会的经济发展形势和政府的政策导向，使之成为引导学校发展的指南，进而实现改变高职院校发展趋同的政策目标，如广东省“质量工程”项目政策中所要求的“学校应有鼓励、支持教师开展教学建设和教学改革的相关制度”即属此类。

二、广东省高职教育质量政策的工具评价

在修正工具论中，有四个条件在有效的政策工具设计中发挥着核心作用：政策工具的特征、政策问题、环境因素和目标受众的特征。根据这种理论，一种政策工具在以政策工具特征为一方，以政策环境、目标和目标受众为另一方之间相匹配的时候，才是有效的[1]。因此，在对政策工具进行评价时，一定要注意该政策工具是否与政策环境和目标受众相一致。

（一）对权威工具的评价

权威工具发挥作用的条件是环境稳定、任务相对简单明确，每个顾客都有同样的服务，工作业绩的质量如何不是关键因素[2]。在这种情况下，权威工具可以发挥其整体推动、高效快速的特点。以广东省正在进行的“中高职三二分段”政策为例，在2010年试点的基础上，2011年广东省确定32所高职院校与部分省级重点以上中职学校（含技工学校）对接，并从招生专业、录取、对接方式、教育教学与管理等方面进行具体规制。当前，广东省“中高职三二分段”政策正通过行政命令这一权威性工具，按照详细规划、整体推进的思路顺利开展。

应该说，采用行政命令式的权威工具整体推动广东省内“中高职三二分段”，在政策实施初期有利于快速确立中高职衔接的高职教育发展方向。但随着政策的推进，政策受体差异不断扩大、政策目标逐渐多元、政策环境愈益复杂，权威工具所固有的局限性便会暴露出来。如果缺乏基于政策目标受众差异性的政策工具采用，如发动学校“自下而上”地调研与学习，只采用单一的行政命令式权威工具，由于其在生源选拔、专业设置、课程体系等规定上都过于粗放，并且存在某些盲目性，必然会直接影响政策实施的效果。

（二）对激励工具的评价

一般认为，激励工具在高职教育质量政策中的运用可以激发和提高效益。但激励工具也会存在滥用与异化现象，弥漫性激励是其中之一。弥漫性激励并非有意地被包含在某一规则中以与其保持一致，而是创造了新的问题，或者加剧了这种规则所引发的问题。当目标之间存在权衡时，弥漫性激励就会产生[3]。

广东省高职教育质量政策中的绩效指标，是建立在以价值交易推动高职院校教育质量提升的假定上，而这容易产生弥漫性激励，从而带来新的问题。对绩效指标的盲目追逐会导致高职院校唯政府“马首是瞻”，造成学校发展的政策依赖与同质化，使得学校自主发展空间被压缩、自我发展能力丧失。当前，我国许多高职院校在“质量工程”项目政策中都存在重申报轻建设的倾向，它们往往将主要精力集中在项目申报和如何获得项目、资金支持上，对项目内涵建设投入精力不够。

（三）对能力工具的评价

近几年，广东省教育主管部门逐渐注重高职院校内部能力建设，规划、信息提供、培训、咨询、技能提供等能力工具也相继开始在高职院校铺开。这种能力工具的本质是立足学校的，属于“校本管理”范畴，应该采取“自下而上”的实施策略。但是，囿于固有的行政性思维，政府仍习惯性采用“自上而下”的方式运用能力工具，开展学校的能力建设，由此易造成立足高校的能力建设最终陷入工程化、流于形式化。政府采用能力工具是希望有一个多元化的系统，但政府主导下的能力工具使高校以政府规划为指挥棒，最终形成千篇一律的“规划”与“特色”，政策目标同样没有达到。

（四）对符号和规劝工具的评价

在运用符号和规劝工具时最容易犯的错误是不适当地移植他国的“标签、价值观、理据”，而这种理据和标签更多的是“拿来主义”。如相关政策的运用都是将背景因素抽取，而只留下能为我所用的符号和标签，用来规劝和引导政策变革。21世纪初，广东乃至国家在推行德国“双元制”模式时出现的种种“水土不服”现象，一定程度便是仅抽取了企业和相应职业技术学校共同完成职业教育的形式，而忽视了蕴藏其后的强大行会与立法背景。同样，近几年广东省启动的职业教育国际合作项目，有必要充分研究政治约束、价值体系的冲突性对符号和标签“移植”提出的情境要求，并在上述研究基础上稳步推进。

（五）对学习工具的评价

当学习型组织理论在我国盛行后，政府逐渐注重发挥学习工具在执行政策时的作用。但如果该工具是符号的而不是可持续的影响，这种工具可能会增加组织的运作成本，而无益于效率提升。另外它们引入带来的一个无意识后果是工具和信息不得不被积聚、加工和分析于行政部门，这会导致官僚机构膨胀而不是绩效改善。实践中学习工具也给高等教育基层组织带来了很大顾虑。

高职院校人才培养质量报告、数据平台分析报告等学习工具对于高职院校提升学习与自我发展能力具有重要作用，可见政府学习工具推动高职院校自我发展的一个主要结果是，几乎所有高职院校都在自己的年度报告和战略规划中提出“核心竞争力”。然而，核心竞争力不仅是一种口号或符号，更应该带来一种行动与可持续影响，否则这种工具必然无效，且易导致因学校疲于应付政府的学习要求而增加基层组织的运作成本。而在运用解除管制这一学习工具时，虽然教指委分担了原属于政府的部分职责，但是对于教指委的运行（特别在运行初期），政府仍需时时予以监督，由此会带来额外事务的增多与官僚机构的膨胀。

虽然现有的广东高职教育质量政策工具的选择不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具选择，但却具有某种“合理性”，是政策过程中政治化与再建构的结果，制度、理念、利益等要素都对上述政策工具的选择起到了重要作用。以“质量工程”项目政策为例，虽然当前我国学界的一种观点认为，“质量工程”项目政策在推动教育质量全面、快速发展的同时，也容易陷入工程化、形式化的政策误区。但时至今日，地方各级政府仍热衷于选择该政策中的资金配置工具。究其原因是我国现有教育财政投入体制的制约。目前，我国高职教育发展所需资金需要通过政府财政部门的预算与划拨，在现行财政体制下，预算内教育经费的使用情况（包括是否按时足额使用，使用绩效如何等）往往成为下一年度教育经费预算与拨付的基础。在此财政体制下，高职教育主管部门的大部分精力往往被资金筹措与使用所牵制，在资金获取、使用乃至潜在的财政问责多重压力下，“为预算资金寻找项目”反倒有可能取代“为已有项目寻找资金”成为质量政策关注的焦点。

三、广东省高职教育质量政策的工具创新

（一）价值塑造——政策工具的类型创新

建构主义认为，政策工具本身不具有绝对的类别意义，取决于政策制定者和执行者对这些政策工具的价值塑造，为此，一种政策工具可能发挥多种工具功能，实现多重政策目标，完成多重价值塑造。就评估而言，其可以发挥多种工具功能：当对评估不合格的机构进行惩罚时，其充当一种权威工具；当把评估和奖励联系起来时，其充当一种激励工具；当把评估和组织发展基准联系起来时，其充当一种能力构建工具；当把评估和消费者信息提供联系起来时，其充当信息工具；当把评估和战略规划、风险管理联系起来时，其充当学习工具。广东省高职院校人才培养工作评估的工具使用方式不能仅限于权威与激励，即不能仅仅通过评估去实现优质资源的分配与薄弱院校的惩罚，这只会塑造一种“强者恒强、弱者恒弱”的政策价值。要在权威、激励工具的基础上，通过树立“扶强也扶弱”的核心理念，把评估作为一种能力构建工具与学习工具，大力提升薄弱高职院校的发展能力。只有通过评估工具的类型创新，才能塑造高职教育正确的发展与质量观，切实提升高职教育质量。

（二）价值互补——政策工具的组合创新

一般而言，一个政策目标需要多个相应的手段（工具和资源），为此，要实现政策目标，通常需要运用基于互补和包容的工具组合。除“胡萝卜+大棒”政策工具组合外，“权威工具+学习工具”的政策工具组合对广东高职教育质量提升也至关重要。

行政命令式的权威工具是一种“自上而下”的政策制定与执行方式，其看重的是管制与约束，但会抑制高校的自我创新。学习工具是一种“自下而上”的政策参与和执行方式，其看重的是解除管制与自我学习，但其会增加组织的运作成本，而无益于效率提升。“权威工具+学习工具”的政策工具组合就是对这两种工具价值缺失的互补。通过“自上而下”的权威工具督促基层组织学习工具的可持续开展，通过“自下而上”的学习工具发挥高职院校的自我发展能力，从而对权威工具难以涉及的专业领域进行补充。广东推行高职教育质量政策，发挥“权威工具+学习工具”的政策工具组合效用，通过政策初期行政命令式的权威工具，可以快速高效地谋划好高职教育发展布局，同时督促高职院校自我学习的开展及专项资金的高效使用；通过政策深化期的学习工具，可以解决高职教育深层次发展问题，兼顾学校发展的利益需求，同时对权威工具进行补充。“权威工具+学习工具”的实施关键在于，既要防止学习工具被权威工具控制与异化，又要保证学习工具得到权威工具的有效引导。

参考文献

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰当性与适配性之间权衡[M]//B.盖伊·彼得斯，等，编，顾建光，译.公共政策工具.北京：中国人民大学出版社，2007：49.

[2]吴合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京师范大学出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖论——政治决策中的艺术[M].北京：中国人民大学出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation

（五）对学习工具的评价

当学习型组织理论在我国盛行后，政府逐渐注重发挥学习工具在执行政策时的作用。但如果该工具是符号的而不是可持续的影响，这种工具可能会增加组织的运作成本，而无益于效率提升。另外它们引入带来的一个无意识后果是工具和信息不得不被积聚、加工和分析于行政部门，这会导致官僚机构膨胀而不是绩效改善。实践中学习工具也给高等教育基层组织带来了很大顾虑。

高职院校人才培养质量报告、数据平台分析报告等学习工具对于高职院校提升学习与自我发展能力具有重要作用，可见政府学习工具推动高职院校自我发展的一个主要结果是，几乎所有高职院校都在自己的年度报告和战略规划中提出“核心竞争力”。然而，核心竞争力不仅是一种口号或符号，更应该带来一种行动与可持续影响，否则这种工具必然无效，且易导致因学校疲于应付政府的学习要求而增加基层组织的运作成本。而在运用解除管制这一学习工具时，虽然教指委分担了原属于政府的部分职责，但是对于教指委的运行（特别在运行初期），政府仍需时时予以监督，由此会带来额外事务的增多与官僚机构的膨胀。

虽然现有的广东高职教育质量政策工具的选择不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具选择，但却具有某种“合理性”，是政策过程中政治化与再建构的结果，制度、理念、利益等要素都对上述政策工具的选择起到了重要作用。以“质量工程”项目政策为例，虽然当前我国学界的一种观点认为，“质量工程”项目政策在推动教育质量全面、快速发展的同时，也容易陷入工程化、形式化的政策误区。但时至今日，地方各级政府仍热衷于选择该政策中的资金配置工具。究其原因是我国现有教育财政投入体制的制约。目前，我国高职教育发展所需资金需要通过政府财政部门的预算与划拨，在现行财政体制下，预算内教育经费的使用情况（包括是否按时足额使用，使用绩效如何等）往往成为下一年度教育经费预算与拨付的基础。在此财政体制下，高职教育主管部门的大部分精力往往被资金筹措与使用所牵制，在资金获取、使用乃至潜在的财政问责多重压力下，“为预算资金寻找项目”反倒有可能取代“为已有项目寻找资金”成为质量政策关注的焦点。

三、广东省高职教育质量政策的工具创新

（一）价值塑造——政策工具的类型创新

建构主义认为，政策工具本身不具有绝对的类别意义，取决于政策制定者和执行者对这些政策工具的价值塑造，为此，一种政策工具可能发挥多种工具功能，实现多重政策目标，完成多重价值塑造。就评估而言，其可以发挥多种工具功能：当对评估不合格的机构进行惩罚时，其充当一种权威工具；当把评估和奖励联系起来时，其充当一种激励工具；当把评估和组织发展基准联系起来时，其充当一种能力构建工具；当把评估和消费者信息提供联系起来时，其充当信息工具；当把评估和战略规划、风险管理联系起来时，其充当学习工具。广东省高职院校人才培养工作评估的工具使用方式不能仅限于权威与激励，即不能仅仅通过评估去实现优质资源的分配与薄弱院校的惩罚，这只会塑造一种“强者恒强、弱者恒弱”的政策价值。要在权威、激励工具的基础上，通过树立“扶强也扶弱”的核心理念，把评估作为一种能力构建工具与学习工具，大力提升薄弱高职院校的发展能力。只有通过评估工具的类型创新，才能塑造高职教育正确的发展与质量观，切实提升高职教育质量。

（二）价值互补——政策工具的组合创新

一般而言，一个政策目标需要多个相应的手段（工具和资源），为此，要实现政策目标，通常需要运用基于互补和包容的工具组合。除“胡萝卜+大棒”政策工具组合外，“权威工具+学习工具”的政策工具组合对广东高职教育质量提升也至关重要。

行政命令式的权威工具是一种“自上而下”的政策制定与执行方式，其看重的是管制与约束，但会抑制高校的自我创新。学习工具是一种“自下而上”的政策参与和执行方式，其看重的是解除管制与自我学习，但其会增加组织的运作成本，而无益于效率提升。“权威工具+学习工具”的政策工具组合就是对这两种工具价值缺失的互补。通过“自上而下”的权威工具督促基层组织学习工具的可持续开展，通过“自下而上”的学习工具发挥高职院校的自我发展能力，从而对权威工具难以涉及的专业领域进行补充。广东推行高职教育质量政策，发挥“权威工具+学习工具”的政策工具组合效用，通过政策初期行政命令式的权威工具，可以快速高效地谋划好高职教育发展布局，同时督促高职院校自我学习的开展及专项资金的高效使用；通过政策深化期的学习工具，可以解决高职教育深层次发展问题，兼顾学校发展的利益需求，同时对权威工具进行补充。“权威工具+学习工具”的实施关键在于，既要防止学习工具被权威工具控制与异化，又要保证学习工具得到权威工具的有效引导。

参考文献

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰当性与适配性之间权衡[M]//B.盖伊·彼得斯，等，编，顾建光，译.公共政策工具.北京：中国人民大学出版社，2007：49.

[2]吴合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京师范大学出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖论——政治决策中的艺术[M].北京：中国人民大学出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation

（五）对学习工具的评价

当学习型组织理论在我国盛行后，政府逐渐注重发挥学习工具在执行政策时的作用。但如果该工具是符号的而不是可持续的影响，这种工具可能会增加组织的运作成本，而无益于效率提升。另外它们引入带来的一个无意识后果是工具和信息不得不被积聚、加工和分析于行政部门，这会导致官僚机构膨胀而不是绩效改善。实践中学习工具也给高等教育基层组织带来了很大顾虑。

高职院校人才培养质量报告、数据平台分析报告等学习工具对于高职院校提升学习与自我发展能力具有重要作用，可见政府学习工具推动高职院校自我发展的一个主要结果是，几乎所有高职院校都在自己的年度报告和战略规划中提出“核心竞争力”。然而，核心竞争力不仅是一种口号或符号，更应该带来一种行动与可持续影响，否则这种工具必然无效，且易导致因学校疲于应付政府的学习要求而增加基层组织的运作成本。而在运用解除管制这一学习工具时，虽然教指委分担了原属于政府的部分职责，但是对于教指委的运行（特别在运行初期），政府仍需时时予以监督，由此会带来额外事务的增多与官僚机构的膨胀。

虽然现有的广东高职教育质量政策工具的选择不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具选择，但却具有某种“合理性”，是政策过程中政治化与再建构的结果，制度、理念、利益等要素都对上述政策工具的选择起到了重要作用。以“质量工程”项目政策为例，虽然当前我国学界的一种观点认为，“质量工程”项目政策在推动教育质量全面、快速发展的同时，也容易陷入工程化、形式化的政策误区。但时至今日，地方各级政府仍热衷于选择该政策中的资金配置工具。究其原因是我国现有教育财政投入体制的制约。目前，我国高职教育发展所需资金需要通过政府财政部门的预算与划拨，在现行财政体制下，预算内教育经费的使用情况（包括是否按时足额使用，使用绩效如何等）往往成为下一年度教育经费预算与拨付的基础。在此财政体制下，高职教育主管部门的大部分精力往往被资金筹措与使用所牵制，在资金获取、使用乃至潜在的财政问责多重压力下，“为预算资金寻找项目”反倒有可能取代“为已有项目寻找资金”成为质量政策关注的焦点。

三、广东省高职教育质量政策的工具创新

（一）价值塑造——政策工具的类型创新

建构主义认为，政策工具本身不具有绝对的类别意义，取决于政策制定者和执行者对这些政策工具的价值塑造，为此，一种政策工具可能发挥多种工具功能，实现多重政策目标，完成多重价值塑造。就评估而言，其可以发挥多种工具功能：当对评估不合格的机构进行惩罚时，其充当一种权威工具；当把评估和奖励联系起来时，其充当一种激励工具；当把评估和组织发展基准联系起来时，其充当一种能力构建工具；当把评估和消费者信息提供联系起来时，其充当信息工具；当把评估和战略规划、风险管理联系起来时，其充当学习工具。广东省高职院校人才培养工作评估的工具使用方式不能仅限于权威与激励，即不能仅仅通过评估去实现优质资源的分配与薄弱院校的惩罚，这只会塑造一种“强者恒强、弱者恒弱”的政策价值。要在权威、激励工具的基础上，通过树立“扶强也扶弱”的核心理念，把评估作为一种能力构建工具与学习工具，大力提升薄弱高职院校的发展能力。只有通过评估工具的类型创新，才能塑造高职教育正确的发展与质量观，切实提升高职教育质量。

（二）价值互补——政策工具的组合创新

一般而言，一个政策目标需要多个相应的手段（工具和资源），为此，要实现政策目标，通常需要运用基于互补和包容的工具组合。除“胡萝卜+大棒”政策工具组合外，“权威工具+学习工具”的政策工具组合对广东高职教育质量提升也至关重要。

行政命令式的权威工具是一种“自上而下”的政策制定与执行方式，其看重的是管制与约束，但会抑制高校的自我创新。学习工具是一种“自下而上”的政策参与和执行方式，其看重的是解除管制与自我学习，但其会增加组织的运作成本，而无益于效率提升。“权威工具+学习工具”的政策工具组合就是对这两种工具价值缺失的互补。通过“自上而下”的权威工具督促基层组织学习工具的可持续开展，通过“自下而上”的学习工具发挥高职院校的自我发展能力，从而对权威工具难以涉及的专业领域进行补充。广东推行高职教育质量政策，发挥“权威工具+学习工具”的政策工具组合效用，通过政策初期行政命令式的权威工具，可以快速高效地谋划好高职教育发展布局，同时督促高职院校自我学习的开展及专项资金的高效使用；通过政策深化期的学习工具，可以解决高职教育深层次发展问题，兼顾学校发展的利益需求，同时对权威工具进行补充。“权威工具+学习工具”的实施关键在于，既要防止学习工具被权威工具控制与异化，又要保证学习工具得到权威工具的有效引导。

参考文献

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰当性与适配性之间权衡[M]//B.盖伊·彼得斯，等，编，顾建光，译.公共政策工具.北京：中国人民大学出版社，2007：49.

[2]吴合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京师范大学出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖论——政治决策中的艺术[M].北京：中国人民大学出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation