超越“头痛医头”

本刊记者 张向辉

《船舶行业规范条件》的正式实施，意味着政府行业主管部门对造船产业的监管思路正在发生重大转变。

9月3日，工信部装备工业司对首批符合《船舶行业规范条件》的企业进行了公示，共有51家企业入围。这份被业界誉为造船业“白名单”的出炉，预示着国家对于造船产业的行业监管思路发生了重大转变。那么，回首中国造船业近十年的高速发展，政府对该行业的监管思路经历了怎样的蜕变？

标准在船舶开裂声中诞生

长期以来，我国船舶工业行业管理处于条块分割状态，未能形成全行业统一的船舶生产企业管理法规和标准，难以依法实施有效的管理。

1995 年，我国造船量首次超过德国，成为世界第三造船大国，仅次于韩、日。自那时起，伴随GDP 的高速增长，我国造船业就一直处于高位运行状态。至2006年，我国造船完工量已经占到世界市场份额的19%，连续12 年稳居世界第三。

巨大的市场需求刺激着中小型船舶制造企业数量急剧增加，以浙江为例，仅仅几年时间，造船企业曾一度达到500 多家，但规模以上的企业却屈指可数。有相当数量的中小型造船企业普遍存在生产硬件条件差，技术和管理水平落后，质量意识较为淡薄等问题，“租一块滩涂，买一堆废旧钢，雇一群农民工，经过半年的敲敲打打，一艘几千吨的船舶便下水了。”这是对我国一些沿江滩涂地区违规建造船舶的形象描述。“滩涂造船”等不规范生产现象在部分地区呈蔓延趋势，造成大量低质量船舶进入运输和生产领域。这不仅给人民群众的生命、财产安全带来巨大隐患，也扰乱了整个造船和航运市场正常的生产经营秩序，严重影响了我国船舶工业产业结构的调整升级，同时，对我国船舶工业的国际市场形象造成较大的负面影响，急需加以规范管理。

2005 年1 月 至3 月，浙 江 温 州乐清地区新造的3 艘船舶相继发生船体开裂事故，引起全国震动,并直接引发了其后交通部、国防科工委、农业部、国家安监总局四部委联合开展的低质量船舶专项治理 活 动。2005 年4 月21 日 起，四部委组成全国低质量船舶专项治理领导小组，打击非法违规造船，禁止非法违规船舶进入航运市场，向持续多年的非法违规造船宣战。经整顿，各地已关停并转造船厂点303 家，非法违规造船现象得到有效遏制。

基于此，加强和规范船舶生产管理，制定船舶生产企业行业准入标准，在当时已是迫在眉睫。

根据专项治理工作的需要，为规范造船企业的管理，保证船舶建造的基本安全质量，在充分调研并广泛征求各有关部门、企业和专家意见的基础上，当时的国防科工委组织编写——《船舶生产企业生产条件基本要求及评价方法》(简称《基本要求》)。《基本要求》）已于2007年10月1日正式实施。

《基本要求》是我国第一部船舶生产企业的行业准入标准。此标准的出台，使中国告别了无评价标准的尴尬，引导船舶企业向着更加规范、更加有序的方向发展。

行业监管再升级

业内人士称，《基本要求》是造船企业的准入门槛，对造船企业注册资本、占地面积等指标做了明确要求，被许多民营小船厂称为“生死线”。在《基本要求》中，钢质一般船舶二级二类生产企业注册资本的最低要求是2000万元，占地面积要求是4万平方米。这无疑对纷纷涌入的民间资本设置了很严格的准入标准。

政府主管部门还计划通过实施许可管理制度对国内船厂进行整合。据当时国防科工委起草的《船舶生产许可证管理条例》已列入2006年国务院立法计划。

2006年3月，船舶工业发展列入国家“十一五”规划；2006年6月，国务院召开振兴装备制造业工作会，再次强调要重点发展大型船舶制造。2006年8月16日，国务院通过《船舶工业中长期发展规划》，再一次表明国家对船舶工业的重视和支持，对于加快我国船舶工业结构调整和产业升级，使之成为带动相关产业全面参与国际竞争的强势产业，推进我国创建世界造船大国强国具有重大意义。2006年9月18日，国家发改委、国防科工委联合正式对外发布《船舶工业中长期发展规划(2006 ～2015)》。《规划》明确提出我国将重点规划建设三个现代化大型造船基地，同时防止投资过热和低水平重复建设。

为全面贯彻落实《船舶工业中长期发展规划》和《船舶工业发展“十一五”规划纲要》，国防科工委先后印发的《船舶科技发展“十一五”规划纲要》、《船舶配套业发展“十一五”规划纲要》和《全面建立现代造船模式行动纲要（2006 ～2010年）》绘制出中国船舶强国蓝图。

为了提高船舶产业集中度，2013年1月，工信部、国家发改委、财政部等12部委联合发布《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，其明确指出，到2015年，船舶行业前10家企业造船完工量占全国总量的70%以上，进入世界造船前10强企业超过5家。中国政府推动造船产能向优势大型企业集中的决心可见一斑。

上述《指导意见》推出不久，中国政府再出“重拳”，2013 年7月份，国务院又发布《船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案（2013 年～2015 年）》（国发[2013]29 号），作为国务院出台的第一个产业转型升级实施方案，着重调整优化产业生产力布局，一方面遏制低水平重复投资，另一方面重点发挥市场优胜劣汰的力量。值得一提的是，该方案中再次明确提出“加强船舶行业管理，完善行业准入条件”。

2013年10月6日，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号），提出了“修订完善钢铁、水泥产业政策和铝、水泥、平板玻璃、船舶行业准入条件”。该意见中，明确了要加强行业准入和规范管理，公告符合条件的生产线和企业名单。

2013年11月4日，工信部为进一步加强船舶行业管理，化解产能过剩矛盾，加快结构调整，促进转型升级，引导船舶工业持续健康发展，加强技术和管理创新，降低资源和能源消耗，全面建立现代造船模式，发布了《船舶行业规范条件》。

总体而言，《船舶行业规范条件》削弱了行政许可模式和手段，注重发挥市场调节资源的作用，强化了技术规范和标准体系的普遍指导性，从而提高了国内的行业市场门槛，也为船舶企业的发展指出了政策方向。

据工信部装备司船舶处调研员陈颖涛介绍，当前世界造船能力供大于求的背景下，中国造船产能也存在着过剩问题。2011年我国造船完工量达7000万吨，2012年为6000万吨，2013年为4300万吨，2014年上半年，我国造船完工量为1700万吨，占世界总量的37.8%，与2013年底相比上升2.3个百分点；新接订单占57.6%，上升了11个百分点；手持订单量占48%，上升了4个百分点,这表明，虽然受国际金融危机影响，世界造船业都受到严重影响，但是中国船舶工业总体竞争力并没有下降，转型升级初见成效。

让市场做裁判

据悉，《船舶行业规范条件》之前的征求意见稿原来的文件名称为《船舶行业准入条件》，后变更为《船舶行业规范条件》。两个字的改动看似简单，却透露出行业主管部门在引导船舶工业化解产能过剩、加强船舶行业分级管理、促进船舶产业转型升级等方面行政服务观念的转变。可以说，从“准入”到“规范”，充分体现了政府想借“有形之手”让市场的“无形之手”发挥更大作用。

显然，化解产能过剩必须淘汰一批企业，但任何一家企业只要具有合法的经营资格，就没有理由通过行政的方式让其“死掉”的理由，只能也必须利用市场规则、通过市场手段、借助市场方式让企业在市场竞争中寻求出路。因此，由“准入”条件到“规范”条件的变化，更加突出了企业自愿申请的原则。将“准入”条件改为“规范”条件就是既要实现化解产能过剩的目标，又要确保船舶市场公平、公正的竞争秩序，体现了下放审批权、实施分级指导的原则，将充分发挥相关各方的作用。

值得关注的是，随着政府对于造船业安全监管和服务观念的转变，行业组织、专业机构组织越来越发挥着至关重要的作用。以《船舶行业规范条件》船企“白名单”（第一批）公示前后为例，中国船舶工业行业协会和中国船级社（CCS）就发挥了重要作用。依据工信部的委托，他们积极开展了相关工作，组织专家编写了《船舶行业规范条件评审细则》，并广泛征询了各省主管部门、协会和造船单位的意见。该细则经工信部审核批准后印发，作为对申报企业终审的重要工作标准。同时，中国船舶工业行业协会和CCS还携手制定了专家评审程序，建立了评审专家库，并多次组织和开展船舶行业规范条件评审专家培训。

据中国船级社建造处副处长姜波涛介绍，作为国家船检主力军，以及海事安全技术及其它安全技术的公正、独立第三方组织，在政府对于造船业安全监管和服务观念发生转变后，需要像中国船舶工业行业协会、中国船级社，以及其他相关专业机构等走上前台，为行业的健康和可持续发展提供专业技术支撑和相关服务。中国船舶工业行业协会和中国船级社作为第三方，受工信部委托，承担了其中的大量工作，从如何组织，到进行培训、咨询、征求意见，再到试评、复评等。CCS众多分社例如青岛分社、浙江分社、江苏分社等都积极参与，为当地企业提供技术指导和相关服务，使船企对于这个“白名单”有了更深刻的认知，对引导船企更好发展，促进船舶行业转型升级发挥了重要作用。但姜波涛坦言，在未来政府逐渐弱化“有形之手”，强化市场“无形之手”的背景下，对于CCS这样的独立第三方来说，如何更好地为行业以及政府主管部门提供强大的技术支撑和相应服务，是接下来亟待解决的问题。