我国食品安全及风险分析的现状与探讨

雷健，李晓明，梁宇斌，李江，吴炜亮，赵明桥

（广东产品质量监督检验研究院，广东顺德528300）

食品是人类社会生存和发展必不可少的重要物质，从深层次来说，物美价廉、质量上乘、益于身心健康的食品，都是消费者所追求的。伴随着我国城市化进程产生的食物供给链条的延展、农村人口进城、人们行为模式的改变，一系列食品安全问题更加凸显了出来。1996年，WHO（世卫组织）将食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”。2009年，我国通过的《中华人民共和国食品安全法》中明确阐明：“食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。食品安全法目的是从制度上解决食品安全问题，更好地保证食品安全，奠定了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确风险评估的结果可作为制定、修订食品安全标准及对食品安全实施监督和管理的科学依据。

1 我国食品安全的现状

1.1 食品安全监管中存在的主要问题

1.1.1 我国现行的“分段监管”模式

我国目前主要实行的是以国家食品药品监督管理局综合督办协调，由农业部、卫生部、国家质检总局、国家工商总局等部门相互协作，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅”的多部门、多层次分工负责的管理制度[1]，从而导致各个管理部门权责交叉、权责不明确，管理效率低下，易于出现管理真空区域等，给食品安全带来隐患。另一方面则易于形成不同职能部门之间沟通困难，协作障碍大、费用昂贵等情况，无缝监管，高效监督几乎不太可能。

1.1.2 标准体系建设不完善和法律、法规建设滞后

我国现行标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等构成，标准之间繁杂混乱，分散交叉，从中协调亦无所适从，其中同一产品有多个标准现象普遍存在，给监管执法带来困难。相对于欧美、日本等发达国家地区相对成熟的法律法规建设，我国的标准体系在长期执行和使用过程中，缺乏科学性和缺少可操作性等问题突出，特别是在技术内容领域与WTO相关协定和CAC标准之间，差距巨大。在此起彼伏出现的食品安全事件面前，我们国家众多食品安全相关的法律法规滞后，有的形同虚设。

1.1.3 系统检测资料匮乏和安全预警处理体系不健全

在我国，一是生物毒素及农药、兽药残留等污染情况监测资料缺乏，二是在食源性危害的评价和系统监测方面可供参考的论著不多，例如：常见中毒事件中致病菌如金黄色葡萄球菌、沙门菌等危害性评估的相关材料。在长期监控和高效处理突发的食品安全事件中，系统检测资料可发挥重大作用，政府和相关部门应重点解决。同时，在食品安全预警处理方面，目前也还存在食品安全预警标准中指标不全面，预警机构较少，预警手段落后等情况。我国的预警处理体系始建立不久，存在较好的发展空间。

1.1.4 缺乏科学的监管方法

各种法律、法规在基层落实过程中，普遍存在质量检测程序不合规范，技术监管水平不高，数据准确性、有效性较差，监管人员素质有待提高，理论水平有限，人浮于事等情况，在监管缺失的情况下，易于出现严重的安全隐患。

1.1.5 标准制定中食品安全风险评估未被重视

“十一五”初期开始，相关部门已把风险评估的科学规制准则列入食品安全的规制过程，以营养调查等为契机进行了标准的制定。但是由于起步晚，人力短缺，财政支持不到位等原因，我国的风险评估基础还很薄弱，在一些经由监测、调查、研究等方法得到的数据严重不足，进而影响到我国食品安全标准制定的科学性、准确可靠性以及可操作性，相对于国际先进的风险评估技术、经验、方法，我们的路还很长。

1.2 食品卫生法律法规及标准建设的基本情况

1.2.1 我国食品卫生法律法规建设情况

20世纪50年代开始，我国开始了食品卫生的法制化管理，改革开放之后，我国的食品卫生法制建设进入快车道，并于1982年制定、次年实施了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，1995年，在总结以往经验的基础上，制定了《中华人民共和国食品卫生法》，2009年，新颁布的《中华人民共和国食品安全法》开始实施，在第一条，明确食品安全法的目的：“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。在维护社会稳定，促进经济发展，提高国民身心健康水平，提升国家形象方面，功绩卓着。但是，我国幅员辽阔，在发挥作用过程中，也有很多方面差强人意，需要提升。

1.2.2 我国食品安全标准体系建设情况

食品安全标准属技术规范性质，是食品安全法律体系的重要补充。食品卫生标准是对食品中具有安全、营养和保健功能意义的技术要求及其检验方法和评价程序所做的规定，是食品安全标准系统中最中心的一大类标准。在保证食品安全，防患疾病发生作用巨大。至2007年06月，我国涉及食品安全已发布国家标准1 800多个，行业标准2 900多个，这里面强制性国家标准634个。受到食品产业发展水平、风险评估能力等的制约因素，现行的标准数目繁多，标准间存在矛盾、交叉、重复等现象，且个别重要标准或重要指标缺失，部分标准科学性和合理性有待提高，标准的宣传贯彻执行也有待加强。国家已经开始着手制定规划新的标准体系，并可能于2015年底基本完成现行食用农产品质量安全标准，食品卫生标准，食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理和整合工作。

1.3 健全我国食品安全保障体系的建议

1.3.1 深入机构改革，协调部门职能，明确监管机制

以简洁、高效、有序、统分结合的原则，进行机构改革，科学划分管理机构的职责，协调相互关系，从而在根本上解决现行体制中层次不清、职能繁多、权责不明、机构臃肿等现象。充分发挥政府职能的作用，动员社会各界力量，形成食品安全监管合力，形成“政府监督、行业自律、企业自控、消费者监督”的体系。

1.3.2 健全法律法规，健全标准体系

以《中华人民共和国食品安全法》为根本法，尽快颁布科学合理、实用性强、操作性高的配套法律法规，这些法律法规应是权责明确、奖惩得当、原则性强、符合我国的基本国情，和国际发达国家衔接性好等。按照TBT协定和SPS协定，结合我国国情，制定我国的食品安全标准体系，形成一个较为完整、规模化、水平较高的体系系统。

1.3.3 提高检验能力水平，发展安全风险评估体系

借鉴国际先进科技力量，做好对外交流沟通与协作，改变此领域滞后的局势，加强软硬件建设，提升检测能力、提高检验水平。同时，学习欧美、日本发达国家安全风险分析原则，学习其领先的预警技术方法，建立合乎我国国情的风险评估模型方法和评估技术，建立主要危害物监测数据的基本数据库，做到食品链条中出产、加工、运输、销售各环节的监控及溯源。

1.3.4 加大违法违规惩处力度

执法部门要依法从严、从重打击食品生产中制假、售假、搀假等行为，坚决取缔经营黑窝点和无照经营，建立严格上报制度，完善责任追究制度，对于影响较大、恶劣的食品安全事故，应该取消其生产、经营资格。

1.3.5 健全“召回”制度，加强食品安全知识的普及

一旦发生食品安全事件，做到迅速开启应急预案，将损失降到最低程度。并从专业人才培养和公众宣讲教育中优化食品安全监管。

2 我国食品安全风险分析

1995年，联合国粮食及农业组织和WTO将风险分析定义为由风险评估、风险管理、风险交流等组成的、科学的食品安全管理框架，它们的相互关系如图1。

图1 风险分析三要素之间的关系Fig.1 Correlation between risk analysis factors

经过十多年的发展，风险分析体系对世界各国的食品安全，产生了巨大的作用。我国的食品安全主要涉及食物中是否含有、可能含有或者潜在的，可以对食用者身心健康造成急性、亚急性或者慢性损害的物质[2]，而这些物质主要来自于：农药和杀虫剂的残留；食品添加剂超范围、超量使用；化学物质；假冒伪略食品；微生物等几个方面。风险分析是食品安全的科学基础，在食品中危害性评价和判断的过程中，应遵照毒理学的理论进行。

2.1 我国的食品安全风险评估

风险评估的第一层次是危害识别，它是在科学和经验的基础之上，经过严谨的态度建立起来的，其具有一定的法律背景。第二层次是危害描述，就是在不同暴露情况下潜在危害的数据，动物实验数据常用于此方面，使用准确真实的数据和与现行科学知识想契合的模型是非常必要的[3]。特别是信息量少，取舍真实数据时，则需选择不至于低估危害的数据及模型。风险评估的第三层次为暴露评估，其适用情况不同，在急性暴露中，例如病原菌，当致病易感人群时病原菌数据就弥足珍贵；而慢性危害时，可累积损害因素、平均寿命暴露也很重要，见图2。

图2 风险评估框架图Fig.2 Scheme of risk assessment

2.2 我国的食品安全风险管理

风险管理的目标是对消费者提供优质的保护，它由立法机构运行。无论数据多寡，高素质的专家队伍，为消费者进行科学分析总结的风险管理模式都是必要的，因为风险管理的目的就是尽可能的减少风险。基于此，在整合现有食品安全研究和检验检测资源的基础上，筹备长达3年之久的“国家食品安全风险评估研究中心”正式于2011年10月挂牌。评估中心是一国家级专业技术机构，承担着国家食品安全风险评估、监测、预警、交流和食品安全标准等工作，从而在根本上确保食品安全评估检测机构的权威性，在制定相关规程和评价标准，逐步建立和完善食品安全评价体系中作用突出，并加强与国际食品安全组织和欧美发达国家建立起多层次、全方位联系，加强信息的交流共享。

2.3 我国的食品安全风险交流

根据CAC及相关标准的定义，风险交流包括风险分析过程、风险因素、风险相关、风险认知等信息和认识的互动等过程，目的是将决策过程尽可能全面科学化[4]。在我国，政府机构应加强政府职能，积极提倡指导风险交流工作，并发挥在风险交流过程中的主导作用，牵头制定相应的风险交流文件，将风险交流制度化，并建立政府网站、通过网络及时有效的建立沟通，确保信息准确、及时发布及交流，利用网络、书籍等对消费者普及食品安全知识，同时，在政界、学术界强化风险交流基础性研究。我国风险交流的基础研究刚刚起步，更多的集中于消费者风险感知，在风险交流的基础研究方面，应加大资金、项目等的支持。

倘若食品安全是为大树，风险分析则为其根，风险评估则为其干，二者共同撑起食品安全的参天大树。目前，我国通过学习欧美、日本发达国家经验，已经或者正在建立起一系列完整、科学，适用的理论、方法体系和试行办法。

3 讨论

我国风险分析起步晚，机遇和挑战并存。在过去几十年时间里，我国逐渐发展并壮大了食品安全风险分析这一边缘学科，并成为评价食源性危害与人体健康风险相关性的不二选择，在食品安全中发挥的作用与日俱增。

[1] 范六一,赵恒谦.食品安全性管理的发展趋势［J］.中国公共卫生管理,2006,22(4):277-278

[2] Casweil J A,Ronald C.Strategy and Policy in the Food System:E－merging Issucs[M].Storrs,CT:Food Marketing Policy Center,1997:30

[3] 贾敬敦,陈春明.中国食品安全态势分析[M].北京:中国科学技术出版社,2003:16

[4] FAO/WHO.Assuring food safety and quality：guideline for strengthening national food control system[R].FAO WHO Rome,2003:1-5,10-16