强制隔离戒毒人员社会保障权制度的反思与构建——以上海市女强制隔离戒毒所为例

邵玉婷

（华东政法大学，上海 200042）

强制隔离戒毒人员社会保障权制度的反思与构建
——以上海市女强制隔离戒毒所为例

邵玉婷

（华东政法大学，上海 200042）

社会保障权是保障公民生存与发展的一项重要权利，随着社会保障覆盖范围的不断扩大，越来越多的公民纳入社会保障体系之中，但是仍然有部分人群，如强制隔离戒毒人员的社会保障权被长期忽视。强制隔离戒毒人员一方面是违反《禁毒法》及相关药品管制法律法规的违法者，另一方面，研究表明，吸毒成瘾有着复杂的医学、心理学机理，从这个意义上说，他们又是特殊的病人和毒品的受害者，因此，对这一社会弱势群体的社会保障权制度进行探讨具有理论与实践的积极意义。

社会保障权;强制隔离戒毒;平等保护；医疗保障

一、强制隔离戒毒人员社会保障中存在的基本问题

上海市女强制隔离戒毒所自2008年开始收治强制隔离戒毒人员,在强制隔离戒毒工作中，我们发现强制隔离戒毒人员社会保障权的保护存在许多不足之处，问题的存在不利于强制隔离戒毒人员的身心脱毒和有效的医疗救治，同时也在一定程度上影响了他们回归社会后的生存与发展。其中包括以下几种典型情况：

一是导致部分强制隔离戒毒人员无法办理所外就医，影响疾病及时有效的治疗。例如，强制隔离戒毒人员张某，在戒毒期间被查出患有严重疾病，因戒毒场所医疗条件有限，需办理所外就医到具备相应条件的社会医院接受治疗，但因张某无医疗保险，且无家属愿意为其支付治疗费用，导致张某无法获得更加优质和有效的治疗。

二是增加了强制隔离戒毒场所的压力与风险，如强制隔离戒毒人员伍某某，入所后突发疾病，被强制隔离戒毒所民警及时发现送医抢救，经全力救治，病情逐步稳定，在此过程中，因伍某某无医疗保险，无其他形式的社会保障，就医费用完全依赖于强制隔离戒毒场所支出，耗费强制隔离戒毒所大量警力并花费数额甚巨的医疗救治费用。

三是影响强制隔离戒毒人员回归社会后的生存与发展。例如，戒毒人员王某，长期无正当职业，有10多年的吸毒史，2010年8月，王某因吸食甲基苯丙胺类毒品被强制隔离戒毒。在强制隔离戒毒所期间，王某接受了系统且有效的身心康复，通过职业技术教育掌握了一技之长。解除强制隔离戒毒出所后，王某期望自力更生重归正常生活，但在找工作过程中屡屡被拒，半年内既无失业保险，又无低保，重重挫折之下，王某重回老路，走上了贩毒的道路。

笔者以医疗保险为例，对在所的398名强制隔离戒毒人员开展了医保基本情况调查，数据显示，112名强制隔离戒毒人员在入所前曾参加过各种形式的医疗保险（如上海市城镇职工基本医疗保险、上海市小城镇社会保险、上海市新型农村合作医疗保险、上海市外来从业人员综合保险、外省市医疗保险等），但仅有30名强制隔离戒毒人员入所后仍然缴纳医保费用，208名强制隔离戒毒人员愿意在强制隔离戒毒期间参加医疗保险，通过个人自有资金缴纳、家属缴纳或其他途径筹措资金。

吸毒与贫困似双生子如影相随，吸毒耗费巨额毒资成为吸毒人员致贫、返贫的主导诱因。强制隔离戒毒人员因长期沉迷于毒品，无心工作，个人资产严重损耗。据对上海市女强制隔离戒毒所先期收戒的783名戒毒人员的调查显示，无业、待业人员占据90%以上的比例，即使就业人员，其就业范围亦主要分布在临时工、个体户、服务员等领域，就业稳定性比较差，经济收入比较低。究其原因，一方面是吸毒人员自身的文化素质、就业市场上的竞争能力低下造成，另一方面也源自于社会公众、用人单位对吸毒人员文化、情感、能力、道德品质上的误解与偏见。此外，毒品对吸毒人员的生理机能造成极大损伤，极易罹患各类心脑血管、呼吸系统疾病，更是艾滋病、性病的高危人群。与之形成对照的是，强制隔离戒毒人员的社会保障问题长期存在诸多薄弱之处和空白地带，毒品、疾病、贫困、缺乏保障等诸多因素交互叠加，进一步影响了强制隔离戒毒人员的戒毒效果和生存质量。

二、强制隔离戒毒人员社会保障权的立法与现实困境

（一）社会保障权是我国公民的一项基本权利

社会保障（Social Security），又称为社会安全，最早出现在1953年美国总统罗斯福签署的《社会保障法》中，美国1999年出版的《社会工作词典》将社会保障定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。”《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义是：“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。”国际劳工局对社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴。”①孟醒：《统筹城乡社会保障》，经济科学出版社2005年版，第6页。

社会保障是一国人权保护的重要内容，同时也是衡量一国经济、社会文明发展的重要考量指标。第二次世界大战后，世界各国普遍加强了对公民社会保障权的保护。1986年，第六届全国人大通过的《国民经济与社会发展第七个五年计划》首次在官方文件中提出社会保障概念，近年来，我国政府高度重视并大力推动社会保障制度建设，加强民生立法建设，不断拓宽社会保障范围和保障水平，使越来越多的公民纳入到了社会保障体系之中。

社会保障权是为我国宪法、法律所确认的公民的基本权利。从保障的层次和水平分类，社会保障权包括了社会救助权、社会保险权、社会福利权、社会优抚权。社会救助权是最低层次的社会保障权，以保障最低生活水平为目标，涵盖了自然灾害救助、失业救助、孤寡残救助和贫困户救助等项目。社会保险权是现代社会保障的核心与主体，以保障基本生活水平为目标，主要包括养老、生育、疾病、失业、工伤保险。社会福利权则属于增进全体公民生活福利的更高层次的社会保障权，社会福利权要求通过社会保障性措施改善和提高全体社会成员的生活质量。②薛小建：《论社会保障权》，中国法制出版社2007年版，第28页。社会优抚权则是特殊性质的社会保障权，保障军人及其家属，以及因维护国家或社会利益、从事公共活动而致使生命或健康受到损害的人员及其家属的基本生活。社会保障权的功能在于维护公民的生存与发展，获得适当的生活水准，并不断改进和提高生活质量，降低、抵御各类风险和意外事件对公民生存、生活质量的不利影响。

《中华人民共和国宪法》第14条第4款规定：国家应建立健全社会保障制度。第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。上述公民权利在宪法学上表述为获得物质帮助的权利或物质帮助权，构成了社会保障权的主体内涵，同时也为社会保障权的立法提供了宪法依据。

就我国社会保障立法看，我国已制定了《社会保险法》，《社会福利法》、《社会救助法》等相关法律正在酝酿讨论。《社会保险法》第2条规定：国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

另外，社会保障权的有关规定也体现在政府一系列政策性文件之中。如，2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“在健全社会保险制度的同时，继续发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业，推进社会福利的社会化进程。”2012年，由人力资源社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会六部门联合发布的《社会保障“十二五”规划纲要》中提出，要更加注重保障公平，充分发挥社会保障再分配的调节功能，把人人享有基本社会保障作为优先目标。要实现基本养老保险、基本医疗保险对保障人群基本覆盖。要进一步健全社会救助制度，完善城乡最低生活保障制度，规范管理，实现应保尽保。进一步完善临时救助制度，帮助缓解低收入家庭突发性、临时性生活困难。

（二）强制隔离戒毒人员社会保障权的保护存在现实困境

强制隔离戒毒人员是一个特殊的群体。2007年12月30日颁布的《中华人民共和国禁毒法》第38条规定，吸毒成瘾人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定：（一）拒绝接受社区戒毒的；（二）在社区戒毒期间吸食、注射毒品的；（三）严重违反社区戒毒协议的；（四）经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。对于吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的，经公安机关同意，可以进入强制隔离戒毒场所戒毒。

根据《禁毒法》的上述规定，强制隔离戒毒人员这一群体主要是吸毒时间比较长，成瘾严重，有多次社区戒毒、强制隔离戒毒经历的人员。他们的普遍群体特征表现为：一是吸毒人员的身份，社会常存有标签化、污名化情况；二是在强制隔离戒毒期间，人身自由受到限制，在维护自身合法权益和行使权利时往往存在诸多现实性障碍；三是因吸毒而致生理、心理严重损伤，社会竞争力和生存能力比较差，更需要医疗、失业、最低生活保障等，以确保他们基本的生存与发展。

司法部戒毒管理局数据显示，截至2011年年底，我国已累计收治强制隔离戒毒人员36万余名，此外，公安机关登记在册的吸毒人员累计达179.4万人。①《法制日报》2012年6月25日。2012年全国新发现登记吸毒人员30.5万余名，依法查获有吸毒行为人员54.9万人次，依法处置强制隔离戒毒20.2万余名，依法责令接受社区戒毒、社区康复13.6万余名，3年未发现复吸人员75.9万名。②《2013年中国禁毒报告》，http://www.mps.gov.cn/n16/n80209/n80481/n804535/3815337.html，公安部禁毒局网，2014年2月20日访问。强制隔离戒毒人员群体数量庞大，但社会保障存在着保障层次比较低，保障力度不足等问题，尤其在强制隔离戒毒人员发生疾病和突发事件时，现有的社会保障往往显得力不从心，主要有以下三个困境：

1.强制隔离戒毒人员“病人”的身份定位未在社会保障权中得到充分体现

吸毒成瘾机理和戒毒规律的研究表明，吸毒成瘾行为不仅仅是吸毒人员自控能力不强、意志力薄弱的问题，吸毒成瘾行为是一种非常复杂的脑疾病，是由生物、行为和环境（包括社会）因素共同作用引起的。①施红辉、李荣文、蔡燕强：《毒品成瘾矫治概论》，科学出版社2009年版，第10页。也正是基于对吸毒成瘾行为的科学认识，《禁毒法》逐步淡化了吸毒行为的违法性，将吸毒人员定位为病人、违法者、受害者。但是，强制隔离戒毒人员“病人”的身份定位未在社会保障权中得到充分体现。

调查显示，强制隔离戒毒人员相较于一般人更易罹患各种疾病，其中患有心脑血管疾病、妇科疾病、消化系统疾病、各类恶性肿瘤的人员和比例不断攀升，他们往往起病急、病情发展快、恶化迅速，病因复杂,救治难度大，对医疗服务要求比较高，治疗费用大，显然，强制隔离戒毒场所内的医疗资源、医技水平难以适应救治需求，同时，医疗费用的支出对强制隔离戒毒场所和戒毒人员本人及家属都增加了相当大的经济压力。部分需要办理所外就医的强制隔离戒毒人员，因家属不愿或难以承担高额的医疗费用，将强制隔离戒毒人员推向社会，一方面增加了社会和强制隔离戒毒场所的压力和风险，另一方面，强制隔离戒毒人员是各类危重疾病的高发人员，一旦发生重大疾病，他们将处于无保障的高风险状态。

2.强制隔离戒毒人员社会保障权的范围较为局限

《禁毒法》第6条规定，县级以上各级人民政府应当将禁毒工作纳入国民经济和社会发展规划，并将禁毒经费列入本级财政预算。强制隔离戒毒场所实行的是“全托式”管理，强制隔离戒毒工作经费由国家财政予以保障，强制隔离戒毒人员进入强制隔离戒毒场所后，在强制隔离戒毒期间，其基本的吃、穿、用、住等花费皆由强制隔离戒毒场所承担，但这种保障的范围和保障水平都比较局限，仅限于在强制隔离戒毒期间基本物质生活的保障，对于失业、养老、医疗等其他方面的保障少有涉及。一旦强制隔离戒毒人员在场所内发生重大疾病需要救治或其他重大事件，则完全依赖于强制隔离戒毒场所有限的财政拨款，由此导致矛盾和焦点过度集中于强制隔离戒毒场所，使场所缺乏相应的风险控制和责任共担机制，增加了场所工作的风险和压力，更不利于对强制隔离戒毒人员的充分、有效救治和矛盾纠纷的及时、合理化解。

3.强制隔离戒毒的隔离性一定程度上限制了社会保障权实现渠道

强制隔离戒毒人员社会保障权的保障缺位一定程度上受限于强制隔离戒毒制度设计上的隔离性。强制隔离戒毒制度设计的初衷是将吸毒人员收治在强制隔离戒毒场所，实现与社会和毒品的物理隔离，通过多种戒毒康复手段帮助强制隔离戒毒人员在无毒环境中实现身心脱毒。隔离性是强制隔离戒毒区别于社区戒毒、自愿戒毒等戒毒模式的关键点，也是提高和巩固戒毒成效的重要保障。但隔离性也在一定程度上给强制隔离戒毒人员社会保障权的实现与保障增加了难度。例如，作为社会保障权体系中的重要组成部分，社会保险权以就业和劳动关系为基础，但强制隔离戒毒的隔离性意味着强制隔离戒毒人员无法就业，无法与用人单位建立劳动关系，从而阻碍了强制隔离戒毒人员参加社会保险的渠道。虽然，根据《社会保险法》的规定，强制隔离戒毒人员可以以无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员的身份参加社会保险，但需要由个人缴纳基本保险费用，基于强制隔离戒毒人员人身自由受到限制的现实，他们很难长期、持续缴纳社会保险费，同时，戒毒期间，强制隔离戒毒人员无固定的收入，事实上也无能力缴纳社会保险费。

三、强制隔离戒毒人员社会保障权体系的构想

马斯洛需求层次理论认为人类的需要是分层次的，由低到高分别为:生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求。强制隔离戒毒人员的需求也是多方面的，戒毒成功的关键是帮助强制隔离戒毒人员摆脱原有的以毒品为中心的生活方式，重建健康、积极的生理、心理、认知价值和社会支持四大系统，其中，健全的社会保障体系对戒毒成功具有显著影响，笔者认为强制隔离戒毒人员的社会保障体系的构建与完善不可能面面俱到，而是有所侧重、逐步推进。

（一）以救助帮扶为基础，保障强制隔离戒毒人员生活与康复

现有的强制隔离戒毒工作尚缺乏一套系统、有效的救助帮助制度，对强制隔离戒毒人员的救助帮助主要是由财政拨款予以支持的生活保障，基本是由强制隔离戒毒场所主导，虽然具有操作性、针对性、及时性强的特点，但毕竟戒毒场所能力有限、措施有限、资源有限，尤其是，伴随着社会分工的日益细化，戒毒工作的重点已经由基本生活的保障转向帮助戒毒人员实现生理、心理、认知和社会支持的恢复和重建。因此，在一些专业性比较强的帮扶事项上，政府可通过购买公共服务，广泛联络慈善组织、非政府组织筹措资金或设立专项基金等方式，引入更多的专业机构、专业人员，从而更加有效地解决各类专业性、技术性问题。

此外，根据《禁毒法》的规定，现有戒毒措施包括了自愿戒毒、社区戒毒和强制隔离戒毒，对被解除强制隔离戒毒的人员还要进行3年的社区康复。这样的制度设计意味着强制隔离戒毒与其他戒毒措施是相互联系，在一定条件下可以相互转化的，在强制隔离戒毒人员的救助帮扶问题上，强制隔离戒毒场所还应广泛联系社区、禁毒社工、禁毒志愿者等政府和社会组织，为强制隔离戒毒场所的工作提供有力保障与补充，从而形成场所主导、多方参与的帮扶工作机制。

（二）以医疗保障为核心，保障强制隔离戒毒人员获得有效的戒毒和医疗服务

戒毒成功的关键是戒毒人员生理、心理的康复，在很大程度上戒毒是一个医疗问题，戒毒康复的过程需要在疾病治疗、体能锻炼、心瘾治疗、心理矫治等方面投入大量资源，而强制隔离戒毒场所现有的医疗设施和医疗条件难以满足专业化的医疗需求，因此，有必要进一步优化强制隔离戒毒工作医疗资源，构建起符合强制隔离戒毒人员需求的医疗保障体系，尤其是要将强制隔离戒毒人员医疗保障纳入社会统筹的范畴。

不断扩大基本医疗保险的保障范围是社会保障制度发展的大势所趋，伴随着社会医疗保障体系的日益健全和覆盖面的不断扩大，各个阶层、各种群体人员不断纳入到医疗保险的保障范围之内。以上海市基本医疗保险体系为例，包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险以及其他基本医疗保险等，根据人员类型的不同，拟定了若干针对城镇职工、城镇居民、失业人员、在校大学生等特殊群体的医疗保险政策，分别从制度上覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口和农村人口。在综合考虑各方面承受能力的前提下，通过国家、雇主、集体、家庭和个人等主体多渠道筹资，实现社会互助共济和费用分担，满足城乡居民的基本医疗保障需求。城乡医疗救助是我国多层次医疗保障体系的基石，主要由政府财政提供资金为无力进入基本医疗保险体系以及进入后个人无力承担共付费用的城乡贫困人口提供帮助，使他们能够与其他社会成员一样享有基本医疗保障。

笔者认为强制隔离戒毒人员完全可以参照失业人员、在校学生等未就业、无收入人群的医疗保障方法在具体的制度设计上，由国家、强制隔离戒毒场所及强制隔离戒毒人员个人三方筹措医疗保险费用，并对强制隔离戒毒人员个人缴费额度进行折减。参加社会医疗保险后，在强制隔离戒毒期间，强制隔离戒毒人员发生重大疾病可以至社会医院救治，或者需要办理所外就医，可持医保卡就医，并按规定报销有关的医疗费，既确保了强制隔离戒毒人员与普通公民一样享有同等的社会保障权利和高质量的社会医疗服务，同时也大大减轻了强制隔离戒毒人员及其家属的医疗费用负担，有利于更有效地保障强制隔离戒毒人员的身体健康，促进其再社会化。

在参加社会医疗保障体系的同时，强制隔离戒毒场所也要配套构建所内医疗救治体系，所内医疗机构主要负责强制隔离戒毒人员日常疾病诊疗、体检、卫生防疫、危重急症的应急处理等工作，其特点在于覆盖面广、出医及时、救治措施相对比较基础，其主要功能是为危重急症提供前期处理，对社会医疗资源予以补充和支持，从而优化、整合社会、所内两种资源，共同为强制隔离戒毒人员提供优质高效的医疗救治服务。（见下图）

图 强制隔离戒毒场所医疗服务体系

在医疗保障的问题上，美国的一些做法值得我们借鉴：美国对吸毒者的治疗主要采用医疗康复模式，吸毒者的医疗费用大多数由医保、社会福利和政府专项基金提供，戒毒治疗机构有公立和私立两种性质，这些机构的吸毒者除少部分是自愿就诊外，大部分由社区、毒品法院、监狱或其它改造场所转诊而来，戒毒治疗机构一般都有联络员负责与上述机构的联系，以保证有合适的患者来接受治疗。目前美国的戒毒治疗形式包括脱毒治疗、院内咨询、门诊咨询、半住院治疗、住院社区、治疗社区、自助集体、后续服务、监狱和其它改造场所内戒毒治疗等。①《美国戒毒工作现状：非法物质滥用问题比较突出》，http://www.legaldaily.com.cn/gsjdw/content/2011-03/28/content_2549060.htm?node=8298，法制网，2011年3月28日访问。

此外，在养老、失业等社会保险项目中，应当鼓励和支持有参保意愿和能力的强制隔离戒毒人员参加相关的社会保险。

（三）消除歧视，保障强制隔离戒毒人员平等权的实现

我国《宪法》第33条规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。对于公民权利的保障遵循平等保护的原则，相同情况同等对待，不同情况不同对待，对公民权利的限制与克减必须基于合法、正当的理由。

《禁毒法》第52条规定，戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。以法律的形式强调了强制隔离戒毒人员在享受社会保障待遇时的平等权。

同时，注重扫清强制隔离戒毒人员与社会保障衔接的障碍，在制度设计上考虑这一类弱势群体和被羁押人员的现实需求，为他们切实享受社会保障创造各种制度和技术上的条件。

（责任编辑：丁亚秋）

DF478

：A

：1674-9502(2014)06-088-06

华东政法大学

：2014-09-20