我国食品安全保障体系的沿革、现实与趋向*

王常伟 顾海英

近年来，频发的食品安全问题事件折射出我国食品安全保障体系依然存在较大提升空间，对食品安全保障体系的完善与提升，已成为我国民众的迫切诉求，但食品安全保障真正成为我国执政的核心问题之一，不过是近年的事情。新中国成立后的一段时间内，由于当时人们的认知水平有限、食品工业尚不发达，加之温饱问题还未完全解决，食品安全问题并没有引起各界的足够重视，虽然国家也在不同时期出台了一些关于食品卫生的相关规定，但无论是监管理念还是监管措施，都还处于食品安全治理的初级阶段。从计划经济到市场经济，我国的行政体制、经济体制都经历了巨大的变革，政府的食品安全保障职能也经历了由细碎到系统的复杂变迁。“十八大”以来，新一届政府对食品安全问题亦是非常重视，十八届三中全会又对食品安全保障进行了进一步部署，反映出未来一段时间内我国食品安全治理的改革趋向。任何制度的发展都有着内在的动力与规律，对食品安全监管与保障体系变迁的分析，将有利于对我国当前食品安全保障体系现实与问题的理解，也为进一步完善我国食品安全监管与保障体系提供合理的洞察。

一、我国食品安全保障体系的历史沿革与演进动力

(一)监管体系的变迁

我国食品安全监管体系是伴随着我国经济体制、行政体制的改革而改变的，考察我国食品安全监管体系变迁的主要脉络可沿两条主线:一是责任主体的变迁，二是法律体系的发展，综合这两条主线，我国食品安全监管体系大致可以划分为以下五个阶段:

1949—1978年，行业主管部门管理、企业自律与卫生部门指导。在这一时期，受制于人们认知水平及食品产业环境的约束，政策治理层面的食品安全更多地表现为对食品卫生的关注。此阶段，计划经济是我国经济社会体制的主要特征，在这一制度安排下，我国实行了分行业管理的政策，轻工业部等与食品相关的行业主管部门在食品生产以及食品安全 (卫生)管理方面处于主导地位。从食品安全治理规章制度层面来看，1964年国务院批准了《食品卫生管理试行条例》，成为这一时期食品安全 (卫生)约束的基本规范，其中便对食品安全保障主体进行了表述:“食品生产、经营单位及其主管部门，应当把食品卫生工作纳入生产计划和工作计划，并且指定适当的机构或者人员负责管理本系统、本单位的食品卫生工作，卫生部门负责食品卫生的监督工作和技术指导”，并进一步指出各主体的工作原则，即“食品生产、经营单位及其主管部门，各级卫生部门，应当密切配合，互相协作，共同做好食品卫生工作”。从中可以看出，该规定将食品安全 (卫生)保障的责任更多地赋予了生产者本身及其主管部门，卫生部门的监督及技术指导仅起到辅助作用。另外，值得注意的是，在计划经济体制下，由于政企不分，食品生产经营企业本身一般也具有一定的行政级别，企业并非以获取利润为经营目的，而在于履行上级交付的目标任务，因此，食品生产经营企业此时并非是纯粹的被监管对象，企业的性质与行政地位决定了企业 (特别是其中的代理人，即企业领导层)亦是食品安全监管主体的重要组成部分，卫生部门、行业主管部门与企业之间更多地表现为一种协作关系。在食品生产经营主体利润被弱化的背景下，存在道德风险的动机不强，因此这一阶段人为性的食品安全问题并不突出，相应的食品安全治理的典型手段为教育、精神激励及行政处罚，带有明显的计划经济色彩。

1979—1992年，卫生部门监督，行业主管部门负责。虽然在此我们以改革开放作为新一阶段的起点，但食品安全监管体系具有一定的延续性，1979年的《食品卫生管理条例》虽然在1964年试行版的基础上进行了一定的调整，但其中规定的食品安全责任主体依然是行业主管部门。不过，此时卫生部门的食品安全行政职能有所加强，一方面体现在标准制订方面，该条例对卫生标准进行了分章表述，并规定食品卫生标准由卫生部门会同有关部门制订，另一方面，增加了卫生部门监管权利的表述，如“各级卫生部门要加强对食品卫生工作的领导，要充实加强食品卫生检验监督机构，负责对本行政区内食品卫生进行监督管理、抽查检验和技术指导，有贯彻和监督执行卫生法令的权利”。另外，《食品卫生管理条例》在内容上增加了对进出口食品的相关规定，在食品安全治理手段上，增加了物质激励与处罚。之后，1982年我国政府颁布了《中华人民共和国食品卫生法 (试行)》，开始将食品安全 (卫生)治理上升到法律层面。从其内容上来看，该法对卫生管理与卫生监督进行了进一步区分，指出食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，并对执行本法情况进行检查，各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作。总体来看，这一阶段我国计划经济体制开始逐渐退出，但计划经济的思想并没有瞬间消失，行业主管部门行政权的存在造成该部门依然对食品安全负有管理责任，但卫生行政部门的标准制订、监督职能得以确立。另外，在处罚手段上更加多样，逐步适应市场经济环境。

1993—2002年，卫生部门主导，相关部门参与。1992年的中共“十四大”提出了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在此大环境下，轻工业部等食品行政主管部门在1993年国务院机构改革中被撤销，食品行业的行政干预大大弱化，食品企业逐渐成为真正的食品安全责任主体。之后，1995年我国正式出台了《中华人民共和国食品卫生法》，明确规定国家实行食品卫生监督制度，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，在食品卫生管理的表述中，将过去“食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作”的提法，改为了“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作”。1998年，我国设立了国家质量技术监督局，接替了原来由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批职能。而从食品安全监管与治理的内容来看，新《食品卫生法》增加了对保健食品的规定，对违法行为处罚做出了更为详细的界定。另外，值得注意的是，在《食品卫生法》中，增加了对食品卫生监管人员约束性的规定，如其中第五十一条规定:“卫生行政部门违反本法规定，对不符合条件的生产经营者发放卫生许可证的，对直接责任人员给予行政处分;收受贿赂，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。第五十二条规定:“食品卫生监督管理人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊，造成重大事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任;不构成犯罪的，依法给予行政处分”。这表明我国食品安全监管体系已不局限于对食品生产经营者进行约束，对监管效能也提出了要求。至此，我国食品安全监管完成了由行业主管部门负责向卫生行政部门主导的过度，并且食品安全治理也有了正式的法律依据，食品安全由行政治理走向了法律治理的现代监管阶段。

2003—2012年，分段监管，相互协调。进入新世纪以来，受利润至上思想的影响，加之技术手段的进步，我国不断曝出各类食品安全问题事件，并通过新媒体快速传播，引起了社会各界的广泛关注，特别是2004年的“大头娃娃”劣质奶粉事件和2008年的“三聚氢氨奶粉”事件，使食品安全问题成为社会舆论的焦点，同时消费者对我国食品安全的信心也受到极大的影响，并引发了国人对食品安全保障体系效能的诸多置疑。在此背景下，高层领导对食品安全高度关注并在不同场合下进行了表态，一系列政策也陆续出台，政府逐步将食品安全问题列为行政的中心议题之一，监管体系也随之开始了新一轮的变革。2003年，在原国家药品监督管理局的基础上组建了国家食品药品监督管理局，并被赋予食品安全综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的职能。2004年，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，其中对我国食品安全监管主体进行了明确界定，即一个监管环节由一个部门监管，采取分段监管为主、品种监管为辅的监管方式。具体来说，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，将原由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2008年9月，在卫生部的“三定”方案中，又将综合协调食品安全的职责由国家食品药品监督管理局划入卫生部，同时将食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管职责由卫生部划给国家食品药品监督管理局。至此，我国食品卫生治理理念被食品安全治理理念所取代，进入了分段监管，相互配合的综合监管阶段。一系列的食品安全事件及食品安全治理理念的变迁也对相应法律提出了要求，因此，2006年我国出台了《中华人民共和国农产品质量安全法》，2009年综合性的《食品安全法》正式出台，食品安全的综合治理有了基本的约束性规范，并且，为了更好地协调各部门的监管工作，2010年2月国家正式组建成立了国务院食品安全委员会，委员会办公室承担了食品安全的综合协调任务。2012年国务院再次出台《关于加强食品安全工作的决定》，对食品安全监管工作做出了进一步的要求，并将食品安全纳入地方政绩考核，食品安全治理真正纳入核心执政任务之一。

2013年初至今，国家食品药品监督管理总局集中监管，相关部门配合。2013年3月份，在我国食品安全形势依然严峻，各界对分段监管效能存在质疑的情况下，国务院新一轮机构改革和职能转变方案按照集中监管模式，组建了国家食品药品监督管理总局，统一负责食品安全的监管与保障。而从内设监管机构来看，原归属质监管辖的生产环节独立成司，原工商管辖的流通环节、药监管辖的餐饮以及农产品的流通环节，整合成独立司局，此外，食品领域的监测、评估等综合职能独立成司。中央层面的机构改革后，各地方政府也开始了对食品安全监管机构进行调整。为适应食品安全保障环境的变化，修改已出台四年的《食品安全法》也被提上日程，2013年10月《中华人民共和国食品安全法 (修订草案送审稿)》公开征求意见，相对目前实施的《食品安全法》，送审稿着重在落实监管体制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任、强化地方政府责任、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、严惩重处违法违规行为等六个方面进行了修改。另外，2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，亦对食品安全治理进行了明确表述。新一轮的食品安全保障体制改革能否起到积极的成效，目前尚不得知。

(二)变革的动因

任何制度的变革，都有着内在动因。我国对食品安全的治理经历了由弱到强的过程，相应保障制度也经历了复杂的变革，不但治理理念在转变，而且管理主体、管理手段等都在动态调整，具体到变革的动因，不同阶段又有所不同。

1978年之前，在计划经济体制下，食品安全监管体系的变革是渐进式的，制度的出台往往是从无到有的过程，变革的外在压力较小，变革的动因主要来自组织制度的自我完善。此时，对食品卫生的关注及一系列制度的出台主要源于部门行政范畴内对缺失职责的规范化。而由第一阶段 (1949—1978年)到第二阶段 (1979—1992年)的变革及第二阶段内部的变革，则属于从属性变革，主要受到主体经济体制变化后对新制度的适应性调整。这一阶段是我国由计划经济向市场经济转变的重要时期，企业的主体地位逐步得以确认，其对利益的诉求也衍生出一系列投机性行为，行业主管部门的作用逐步弱化并最终撤销，在此背景下，加大卫生主体行政部门的监管权力变得十分必要。另外，随着食品产业的发展，不但食品的品类、外源物质越来越多，而且流通的速度和范围也迅速扩展，因此，食品安全保障体系适应产业环境的发展，在食品安全标准、进出口食品管理等方面进行了拓展。从第二阶段 (1979—1992年)过渡到第三阶段 (1993—2002年)以及第三阶段内的食品安全制度变革，主要是对市场经济体制的适应，食品安全治理逐渐上升到法律层面，这一阶段变革的动力类似第一阶段，是新经济制度下的适应与完善。总体来看，1949年至2002年的食品安全保障体系，虽然在从计划经济到市场经济的过渡背景下经历了巨大的调整，但调整的动力主要源自行政制度内部自我适应与完善，食品安全保障与监管体系的变革属于政治、经济体制变革下的从属性变革。

进入21世纪后，我国食品安全保障体系经历了快速变革的十年，而这一阶段变革的动力，已不是对经济体制的适应，而是来自外部压力。经过二十多年的改革开放，我国食品安全保障力度虽然也在逐步加强，食品安全 (卫生)的治理也已有了法律依据，但相对我国食品产业发展来说，保障的效能却力不从心。从改革开放初期到21世纪初，我国食品产业无论从主体数量，还是主体的违规动机都出现质的变化，可以说，改革开放后的二十多年中，我国食品产业的管理是一种粗放式的管理，治理制度的缺失及监管不到位使很多食品安全问题成为行业内部的潜规则。随着消费者生活水平的提升及社会监督力量的增强，食品安全问题一旦被曝光，在互联网等新媒体的快速传播下，便引起了极大的社会反应，在此条件下，原有粗放式的监管模式遭遇到了问责危机，因此，第四阶段 (2003—2012年)的食品安全监管体制变革，包括2013年初的机构调整，最大的动力已不是来自行政系统内部的自我调整与权利配置，而是外部危机引起了被动变革。危机推动变革往往始于危机对儿童的影响①［美］菲利普·希尔茨:《保护公众健康:美国食品药品百年监管历程》，姚明威译，中国水利水电出版社2006年版。，食品安全监管亦是如此，2004年“大头娃娃”事件曝光，引发了社会对食品安全问题的高度关注，为了应对食品安全危机，国家迅速出台了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，标志着国家从行政层面的食品卫生监管转变到食品安全综合治理阶段，食品安全治理进入行政范畴。但这一《决定》的出台并未能有效阻止食品安全问题的频繁发生，2008年的“三聚氢氨”奶粉事件，再一次重创国人对食品安全的信心，对食品安全问题的关注也从学者、行政主体层面扩大到整个社会。消费者对我国食品安全状况的强烈不满，部分归咎于政府的不作为及保障体系缺陷。为回应民众，《食品安全法》迅速出台，并组建了高级别食品安全委员会，各主管部门、各地区也纷纷出台各种条例措施，力保食品安全。2013年初，在人们对分段监管广泛质疑的背景下，食品安全保障体系再一次做出重大调整，探索集中监管模式。可见，新世纪以来的食品安全保障体系变革，已不是对社会、经济体制变革的从属性适应与调整，而是在民众广泛关切背景下的主动变革。

表1 我国食品安全保障体系的变迁

二、我国食品安全监管保障体系现状与困境

(一)我国食品安全监管保障体系现状

我国食品安全监管体系正经历由分段监管向集中监管过渡，纵观当前我国食品安全治理现实，从法律标准到监测评估，已形成了多层次的制度约束，从监管主体到生产主体、再到消费主体，已基本形成了多方共治的局面 (见图1)。

法规、标准体系。我国食品安全法规体系主要由法律、行政法规、部门规章和一系列的食品安全标准体系构成。从法律来看，我国目前已出台了《食品安全法》、《农产品质量法》等食品安全基本法，以及《消费者权益保护法》、《进出口商品检验法》等相关法律，为食品安全的治理提供了法律依据。除法律外，我国目前还形成了一系列的行政法规，如《中华人民共和国农药管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等。法律及法规分别由全国人大及国务院制定，而国务院各部门也出台了本部门治理范围内的规章，如《食品卫生许可证管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》等。另外，各地也根据本地区情况制定了相应的地方法规。除法律、规章等规范性要求外，食品安全标准也是食品生产经营过程中的强制性要求。近年来，针对标准缺失、相互矛盾等问题，我国对食品安全标准进行了整顿清理与补充，目前已基本建立了国家标准、地方标准和企业标准体系，制定公布了乳品安全标准、真菌毒素、农兽药残留、食品添加剂和营养强化剂使用、预包装食品标签和营养标签通则等303部食品安全国家标准，覆盖了6000余项食品安全指标①2013年7月10日国家卫生计生委例行新闻发布会公布信息。。

图1 我国食品安全保障体系现状

行政监管与检测体系。从监管主体来看，2013年的国务院机构改革提出了新的监管组织体系，将食安办、原食品药品监管局、质检总局的生产环节食品安全监督管理、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理。并将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担，食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。除在组织体系上进行优化外，近年来我国还加大了食品安全检测体系的建设，截至2010年底，隶属于农业、商务、卫生、工商、质检、粮食、食品药品监管等7个部门、具备食品检验能力的检验机构达到6300多家 (其中专门食品检验机构近1000家)，拥有检验人员6.4万名①《国家食品安全监管体系“十二五”规划》(2012年)。。

准入、认证与可追溯体系。《食品安全法》规定，国家对食品生产经营实行许可制度，从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。从业人员还必须要有健康证、培训合格证等。另外，准入制度还体现在具体细分行业要求中，如畜禽定点屠宰制度，以及不同地域间的准入要求及门槛等方面。除强制许可证外，我国近年来为提高食品安全水平，还积极引入自愿认证体系，以市场力量激励企业主动提高食品安全生产标准。认证主要可以分为两类:一类是产品型认证，农产品认证多属此类认证:一类是生产操作认证，如HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)认证、ISO22000食品安全管理体系认证等。另外，为克服食品生产经营过程中的信息不对称，降低企业出现道德风险的空间，我国进一步规范了产品包装标识，如转基因食品必须标注，以及推进可追溯体系。

激励与惩治体系。目前，我国正逐步建立食品安全主体行为的激励与惩治体系。在激励方面，有些地区已实行了相应的公示制度，采纳痕迹管理，如检验结果的公示、餐饮中的笑脸公示等，另外，我国也正完善食品安全诚信体系建设，以激励和约束食品主体行为，如制定了《食品工业企业诚信体系建设工作指导意见》及实施方案、《食品工业企业诚信管理体系建立及实施通用要求》和《食品工业企业诚信评价准则》等;而在惩治方面，近年来我国不但加大了食品安全违规违法行为的经济处罚力度，而且将某些食品安全违法行为纳入《邢法》调整范围，通过处罚规范生产经营主体行为。

监测、评估与应急体系。食品安全风险的监测、预警、评估与应急机制是现代食品安全保障体系的重要特征与组成部分。《食品安全法》规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测;国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。目前，由1个国家级、31个省级、288个地市级监测技术机构组成的食品污染物和有害因素监测网，1个国家级、31个省级、226个地市级和50个县级监测技术机构组成的食源性致病菌监测网，对食品中农药残留、兽药残留、重金属、生物毒素、食品添加剂、非法添加物质、食源性致病生物等方面的154项指标开展监测，初步掌握了我国主要食品中化学污染物和食源性致病菌污染的基本状况。另外，我国还成立了国家食品安全风险评估专家委员会和农产品质量安全风险评估专家委员会，开展主要食品和食用农产品中重金属和农药兽药残留的风险评估①《国家食品安全监管体系“十二五”规划》(2012年)。。在应急管理方面，从国家到地方，我国目前已制订出台了一系列的食品安全事故应急预案②2006年国务院出台了《国家重大食品安全事故应急预案》，2011年修订后的《国家食品安全事故应急预案》颁布。，以降低食品安全问题的危害与影响。

宣传、教育与公众监督体系。宣传教育曾是我国计划经济时期食品安全管理的主要手段，但改革开放后，这一手段有所弱化。近年来，食品安全保障相关部门重新认知到宣传教育在食品安全保障中的作用，逐步开展了形式多样的食品安全教育，如自2011年，我国每年开展全国食品安全宣传周活动，促进消费者对食品安全的关注及对食品安全知识的了解。另外，政府通过开通全国统一举报电话、加大举报奖励力度等形式，鼓励广大民众对食品安全问题进行投诉与举报，并充分发挥媒体的监督作用。除此之外，我国目前还出台了问题食品召回以及食品安全信息公开制度，以保障消费者的权益。

(二)我国食品安全保障体系面临的困境

新中国成立以来，我国的行政、经济体制经历了巨大变革，食品安全保障体系也经历了复杂的变迁，并逐步走向完善，但食品安全保障水平的提升，并非是朝夕之事，也并非仅靠加强监管就可以实现的。随着环境的变化，我国食品安全保障体系各方面都将会逐步调整，由于保障体系各方面均存在改善空间，因此很难对我国食品安全保障体系提出单列的问题，但面对我国食品安全现实治理环境，可以进一步讨论我国食品安全保障体系面临的挑战，同时，应对挑战与困境的过程即是我国食品安全保障体系完善与提升的过程。

首先，从外部环境来看。外部环境可以分为自然环境、产业环境与技术环境，三种环境的现状与变化都对我国食品安全的保障形成了挑战。食品安全，特别是农产品安全，会受到自然环境的影响，我国前期粗放式的发展造成了大气、土壤以及水体等受到极大的污染，以土壤为例，普遍的认同为，我国目前受到重金属污染的耕地面积达10%以上，对农产品安全造成了挑战。并且，环境污染并非点源污染，在农产品产量增长约束的条件下，治理的难度非常大;另外，我国当前复杂的食品产业环境也影响了食品安全治理。产业集中度较低，产业链相对复杂，中小生产、加工企业占据了较大比重，农业生产依靠数以亿计的农户，我国食品产业的这一状况制约了我国食品安全的保障效能;从技术环境来看，当前生物技术、食品工业技术的快速发展，化学材料、外源物资不断引入食品中，在管理不到位的情况下，技术很容易过度渗透，对食品的安全形成挑战。

其次，从监管能力来看。我国目前食品安全监管自身能力还有待进一步加强，主要表现在:首先，监管人员、技术与设备与需求还有一定的差距，我国食品产业庞大，历史性沉淀问题较多，若要进行全面治理，仅仅依靠当前的监管资源难免有些力不从心，2010年，我国专职食品安全监管人员仅70114名，平均每个市级监管机构有5名、每个县级有3名专职监管人员，而有证有照的生产流通消费企业达700万户，从监管设备来看，51%的监管机构没有配备快速检测设备，且多数因无经费补充试剂而长期闲置。其次，人浮其事的思想还较严重，在食品安全形势依然严峻的情形下，监管机构的监管效能直接影响着食品安全问题的产生，然而，目前我国食品安全监管中还存在着监管主体责任不明确，监管动力不强，个别监管人员不作为的现象，这极大影响了食品安全保障体系效能的发挥。如在2011年央视报道的河南“瘦肉精”事件中，虽然我国已出台了生猪养殖、流通、销售检验检疫等相关制度，但各环节监管人员却执法不严或是相互勾结，睁一只眼闭一只眼，使“问题猪”的销售畅通无阻，给消费者造成了巨大的危害。可见，监管人员的不作为，甚至败德行为已经成为影响我国食品安全监管绩效的重要原因之一。除此之外，我国目前食品安全法规制度、监管理念、监管水平等还有待进一步完善与提升。

再次，从监管对象来看。经过三十年的改革开放，虽然我国经济取得了巨大的成就，但企业经营者素质还有待进一步提升，特别是过去长期粗放式的监管模式，使得一些违规、违法行为在某些经营者看来，已习以为常，因此，食品安全问题中主动违规、违法的失德行为比重还比较大，并且，随着技术的进步，违规越发具有隐避性，这就大大增加了监管的难度;另外，我国很多小型食品生产者、农产品种植饲养者，一方面自身食品安全知识相对缺乏，经营过程中存在盲目违规现象，另一方面，对于广大农户及小食品经营者来说，很多影响食品安全的行为是其为了防止收入波动的无奈选择，如过量农药施用等，这种被动违规在治理过程中相对更为困难。

最后，从消费主体来看。一方面我国消费者前期缺少对食品安全的关注，在社会整体教育体系不完善的条件下，消费者还不能做到对食品安全问题的自我防范，提升消费者食品安全知识与自我防范意识的任务还非常艰巨;另一方面，当前消费者对我国食品安全形势总体评价较低，对食品企业的信任度下降到了低点，这对我国食品产业造成了较大的影响，也使得很多注重食品安全的企业得不到应有的溢价，从而没有提升食品质量安全水平的积极性。

三、十八届三中全会食品安全治理趋向

十八大后，我国经济社会体制开始了新一轮的改革，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)，在某种程度上反映了新一届政府未来一段时间内的施政理念。《决定》对食品安全问题亦非常关注，从中我们可以了解到我国食品安全治理的基本趋向。

(一)关于食品安全治理内容的明确表述

《决定》对食品安全问题的具体表述主要出现在“推进法治中国建设”部分以及“创新社会治理体制”部分。

在“推进法治中国建设”部分第 (31)条中，《决定》明确指出:“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品，……等重点领域基层执法力量”。从中可以看出:首先，《决定》将食品安全问题置于“法治中国建设”部分，反映了政府对食品安全问题的正视与担当，将加强监管作为治理食品安全的对策方略之一;其次，针对前期食品安全监管执法中“多龙治水”的现象，进一步改革监管机构，整合监管资源，明确监管责任，树立监管权威，将是我国食品安全体制改革的重点之一;最后，针对基层监管力量薄弱的现实，减少监管层级，加强基层监管力量，使监管资源前移与下沉也是未来具体监管改革的方向之一。

在“创新社会治理体制”部分第 (50)条中，《决定》指出“健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全”。从中可以看出:在定位方面，《决定》将食品安全置于公共安全中的首要地位，可见新一届政府对食品安全问题非常重视;在总体要求上，《决定》提出要建立最严格的覆盖全过程的监管制度，“最严格”体现了政府治理食品安全的决心与态度，“全程监管”则认识到了食品安全治理的特点，必须做到监管的无缝化;在具体措施方面，《决定》主要提出了两条:一是建立食品原产地可追溯制度，食品安全问题的产生主要源于信息不对称，给生产提供了道德风险空间，可追溯制度不但可以在一定程度上克服行为主体的机会主义倾向，而且对于食品安全的应急管理、责任归因都有着重要的作用，因此，在前期试点与探索的基础上，未来我国或将全面实施食品原产地可追溯制度。二是建立质量标识制度，政府须以强制力量保证食品安全底线，但在食品质量等级方面，通过质量标识制度鼓励有条件的企业提高企业食品标准，并将这一信息传递给消费者，让消费者有充分的知情权与选择权。

《决定》中两处对食品安全治理的明确表述，既反映了我国食品安全监管体制改革的主要方向，又指出了食品安全保障的重点方略，同时还可以看出，政府对食品安全问题的高度关注，已将食品安全问题置于责任范畴与施政主要议题之一。

(二)与食品安全治理相关联的改革趋向

从《决定》对食品安全问题的明确表述中，我们可以直接了解到未来我国政府关于食品安全治理的基本方向，但食品安全的治理体现在多个层面，综合性的《决定》不可能对某一问题做太多的表述。《决定》中对未来施政理念与措施的说明，也会在一定程度上影响着政府对食品安全的治理措施，从对其它部分的分析中，我们可以获得我国食品安全治理走向的更多信息。粗略来看，我们归纳出了以下可与食品安全保障相关的内容 (见表2)。

第一部分“全面深化改革的重大意义和指导思想”的第 (2)条中，《决定》指出，“改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并指明，“改革以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。而对食品安全的治理，体现了国家的治理水平和能力，近年来，我国民众对食品安全水平的不满甚至影响了对政府能力的认同，因此，提升食品安全水平，增进人民福祉，亦是此次改革的诉求之一。

第三部分“加快完善现代市场体系”第 (9)条中，《决定》提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。我国食品安全问题的产生，很大程度上缘于相关主体的诚信缺失，而在信息不对称条件下，这种缺失又不能被市场所充分识别。因此，要提升食品安全水平，不仅要靠政府的监管与惩处，更应该建立相应甄别机制，充分发挥市场的作用，以市场力量激励企业注重食品安全，最终达到激励相容的条件。因此，建立并完善食品企业诚信体制将是未来食品安全治理的重要手段之一。

第四部分“加快转变政府职能”中，也存在多处与食品安全治理相关的改革思路。首先，在第 (14)条中提到，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，更加重视人民健康状况。对于食品安全问题来说，由于涉及食品产业发展，很多地方政府为了保护当地产业，追求经济发展，往往在检查过程中即便了解到企业存在问题，也不忍作出应有的处罚，因此，改革对地方政府的考核方式，将食品安全纳入政绩考核也已成为食品安全治理的重要内容①2012年国务院出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中，已明确指出将食品安全状况纳入地方政府政绩考核。，可以预见，《决定》的这一表述，将使这一政策得以具体落实。其次，《决定》在第 (15)条中指出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管”，转变政府职能，要求政府有所为，有所不为，但对于涉及公众康健的食品产业，政府必须设定底线，加强标准的制定，食品安全标准的责任主体在政府，政府将进一步对食品安全标准进行梳理与补充。最后，第(16)条中，《决定》提出，“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，在食品安全治理过程中，往往决策、执行与评估为同一机构，这就影响了决策的独立性，并影响了决策的执行效率。英国在疯牛病危机后，为提高食品安全治理能力，政府于2000年成立了相对独立集中的监管机构食品标准局，该机构最大的特点就是独立、透明，以及决策过程中的消费者参与，其在食品安全的标准制定、警示以及管理过程中，尽量避免政治因素的干预，从而使决策更加客观与科学。今后我国在食品安全监管过程中或将更多的考虑标准制订、风险评估、具体执行以及考核的相对独立。

第六部分“健全城乡发展一体化体制机制”中提出，要“完善农业保险制度”。农业是食品安全保障的源头，农产品质量安全问题的产生，很大程度上缘于农户对农药等外源投入物质的过度依赖，而过度依赖主要的原因之一在于农户对收入风险的规避心理。因此，建立农业保险，可以在一定程度上弱化农户生产中对相应投入品的心理依赖，从而提升农产品质量安全水平①王常伟、顾海英:《市场VS政府，什么力量影响了我国菜农农药用量的选择?》，《管理世界》2013年第11期。。另外，《决定》在第十四部分“加快生态文明制度建设”中提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度”。农业的面源污染，已成为影响农产品质量安全的重要因素，生态文明制度的建设，对环境的治理，将对农产品质量安全的改善有积极的影响。

第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”的第 (28)条，《决定》提出，“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。食品安全是涉及群众切身利益的实际问题，但以往我国在食品安全治理过程中，相关主体的参与度并不高，而从发达国家的治理经验来看，美国在食品安全法律、标准制定过程中，需要经过多轮论证、多方广泛参与，各利益代表，包括消费者组织、食品行业组织都有发言权，英国食品标准局在政策讨论时，亦非常注重消费者代表的参与，日本的消费者组织更是食品安全管理的重要力量，但在我国，政策的出台往往来自监管行政部门，特别是很多“救火式”的政策没有充分考虑到实施条件，常规政策的出台也缺少相关团体、消费者代表的理性参与。因此，未来在食品安全治理过程中，或将更多地考虑社会力量的参与。

第九部分“推进法治中国建设”中，《决定》除对食品安全执法体系改革作了明确的表述外，还提出了对行政执法的监督，落实行政执法责任制。食品安全执法人员的不作为，甚至以身试法现象在我国时有发生，因此，加强对执法人员的监管与问责，可以有效提升食品安全的监管效能，也是我国未来食品安全治理的关注点之一。

第十一部分“推进文化体制机制创新”中，《决定》指出，要“健全坚持正确舆论导向的体制机制”。食品安全水平的提升，需发挥舆论的监督作用，但在新媒体快速发展的环境中，一些对食品安全的不实报道，甚至错误报道，亦对民众的认知造成极大影响，甚至影响了民众对政府的不满、社会的稳定。政府已认知到舆论的两面性，今后在充分发挥舆论监督作用的同时，或将着重对食品安全舆论报道进行正确引导，并增加科学知识的供给。

在“创新社会治理体制”部分，《决定》除了从公共安全层面对食品安全治理进行了明确规定外，亦指出，要改进社会治理方式，强化道德约束，规范社会行为。当前，我国人为性食品安全问题特别突出，食品安全的有效保障，除政府加强惩治、建立食品安全诚信体系外，还应从道德素养培养方面，促进相关主体树立正确的伦理价值观。

总体来看，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，可以说是我国未来一段时间内的施政纲领，是对十八大报告的具体化和深化，也是解决我国当前社会面临复杂问题、矛盾的基本方略。食品安全问题作为事关民生与社会稳定的重大问题，对其有效治理与保障亦是此次《决定》的重要议题之一。《决定》除在两处对食品安全保障作了明确陈述外，其它地方所体现的政府施政措施与理念，也是未来我国食品安全治理改革的主要依据。通过对《决定》的分析可以看出，食品安全治理已被置于施政的重要地位，未来我国将进一步强化政府对食品安全治理的责任意识，充分发挥市场的激励功能，强化食品安全社会共治的格局。具体来看，一是将进一步对食品安全监管执行主体进行整合，克服多头监管弊端，建立相应的责任窗口;二是强化监管执行能力，特别是基层能力建设，并加强对食品安全治理的考核;三是充分应用现代技术手段，建立可追溯体系、质量识别体系，实现对食品安全的全程监管;四是通过建立食品安全诚信体系、完善农业保障制度等，发挥市场激励机制作用，引导主体自发合理决策;五是通过舆论监督、公共参与、伦理约束，提升食品安全的主体参与意识与道德素质。

四、总结与政策建议

总体来看，我国食品安全保障体系随着社会、经济的发展而不断变迁演进，从新中国成立至今共经历了五个阶段，前三个阶段食品安全保障体系的变革主要源于对主体制度的适应性调整，而后两次变革则源于外界压力下的主动调整。虽然食品安全的保障并不能完全依靠监管制度，还受到产业发展水平、社会文化等因素的影响，发达国家也曾经历过食品安全问题事件多发的阶段，并且，由于环境、科学的不确定性及人类行为的复杂性，即便社会发展到较高阶段，食品安全问题也很难完全解决，但合理的制度仍可以大大降低食品安全问题发生的概率，以更快的速度缩小食品安全保障需求与监管能力之间的差距。当前我国食品安全保障措施已呈现多样化，从法律标准、监管措施、监管技术等不同层面保障我国的食品安全，但面对复杂的环境，我国食品安全的保障依然存在较大的困境。党的十三八届三中全会再一次对食品安全治理进行了部署，未来一段时间内，我国食品安全治理将更多地表现为集中监管、多方共治。纵观我国食品安全保障体系的变迁、现实与困境，结合世界食品安全保障体系的发展趋势，为更好地保障我国食品安全，本文认为以下几个方面值得进一步思考。

首先，在食品安全保障理念上，要由被动监管理念走向主动预防与干预理念。受制于官本位思想，加之监管资源有限，我国食品安全监管保障目前还主要处于事后被动监管阶段，虽然近年来我国正逐步建立食品安全风险预警机制，但基本停留在宏观层面，在微观食品安全问题的预防与干预方面还比较薄弱。基于此，我国食品安全保障体系应在加强事后查验的同时，树立主动作为的理念，使食品安全保障由于被动走向主动，政府不仅要“管”与“罚”，还要“教”与“帮”。一方面，应进一步加强食品安全宏观风险的监测与预警，另一方面，还应加强对微观从业主体、消费主体等相关主体的事前干预。例如，通过实施相关认证、考评体系项目，降低经营主体的食品安全风险隐患，通过实施相关帮扶、教育项目，帮助中小食品生产经营企业及农户规范生产。另外，主动干预还体现在对食品安全社会舆情的正面引导方面。需指出的是，在对微观食品生产经营主体事前帮扶干预过程中，要充分调动并发挥行业协会、科研机构、认证机构等社会组织的力量，真正实现食品安全保障的协同共治。

其次，在制度设计的原则上，既要体现一定的前瞻性，也要考虑科学性与适应性。制度的目的在于规范未来一段时间内的相关活动，因此要具有一定的前瞻性。纵观我国食品安全保障制度体系变迁，很多时候是一种被动的调整，制度的先导引领作用没有很好地发挥，如前期制度层面对农产品数量的偏重导致了生产过程中一系列问题的出现 (如土地污染等)，从而影响了农产品质量安全水平。制度的设计需要顺应发展，预先谋划，例如，目前我国已由食品卫生治理阶段过渡到了食品安全治理阶段，可以预见，随着社会的发展，食品营养治理或将成为下一阶段食品安全保障的主题之一，食品营养的长期不均衡对人体健康造成的影响，特殊人群对营养物质的不同要求等，都会表现出一定的安全问题，因此需要有相应制度来对诸如食品包装标注、提示等加以规范。另外，制度的设计还要考虑科学性与适应性。我国食品安全保障制度的设计，既要体现消费者的现实诉求，也要考虑到我国的现实情景，食品安全水平既与监管能力有关，还受到社会发展水平等客观因素影响，盲目过度从严的制度或标准将难以实施，进而影响制度的公信力，因此，在制度的设计上还要充分考虑我国食品产业的现实并进行动态调整。

再次，在保障的基本方略上，不但要加强政府的监督功能，还要发挥市场激励与伦理约束的作用。在目前我国人为败德导致食品安全问题还占较大比重的条件下，加大监管与处罚力度，提高企业的违规成本是必须且基本的食品安全保障方略。与此同时也应认识到，我国食品产业复杂，体量巨大，流通渠道多样，经营主体规模偏小，行业转换成本低且比较频繁，很多经营主体本身就是社会弱势群体，部分经营者可以说是罚无可罚，进而不怕罚。面对这一产业现实环境，在监管资源有限的条件下，实现全程监管的难度较大，仅靠监管与处罚来保障食品安全的效果也未必理想。基于此，保障食品安全还应充分发挥市场激励的作用，通过引入诚信记录体系、信号甄别机制等来完善市场经营与交易环境，克服信息不对称，进而达成企业保障食品安全的激励相容条件，以市场的力量促使注重食品安全成为企业的一种自发行为，从本质上防止道德风险行为的出现。另外，食品安全还是一个“良心工程”，长期来看，提升社会道德水平，改变经营主体经营观念也是保障食品安全的重要方略之一。

最后，在制度的执行上，以科学的协作机制、考核与激励机制保障制度效能的充分发挥。由上文可知，经过一系列的制度变迁，目前我国已建立起了多层次的食品安全保障体系，十八届三中全会进一步对食品安全保障工作提出了要求，但制度效能的发挥关键在于执行。许多食品安全问题事件表明，有法不依、执法不严是影响我国食品安全水平的重要因素之一，也是我国食品安全保障体系的薄弱点之一。基于此，在新一轮的食品安全制度改革中，应进一步思考完善监管执行的协作机制、考核与激励机制。虽然我国目前确立了以集中监管取代分段监管的监管模式，但食品产业涉面较广，依然会涉及到不同的监管部门，另外，无论是农产品生产，还是食品加工，都存在一定的地区分布特征，地区间的食品安全保障联动机制显得非常重要，如浙江的“病死猪”事件就会直接影响到上海的食品安全，因此，加强不同部门、不同地区间食品安全监管执行的协同是提高制度效能的重要保证。另外，食品安全保障制度的充分执行还需要有科学的考核与激励机制。虽然我国目前已明确要将食品安全纳入地方政绩考核，但在地方政府施政目标多元化的条件下，食品安全考核细则还有待进一步规范。除此之外，随着各级食品安全考核制度的实施，食品安全监管部门与人员的压力会巨增，在此条件下，还应辅之以相应的激励机制，激励食品安全监管与保障主体遵照制度主动作为，以充分发挥食品安全保障制度的效能。

总之，食品安全问题虽然是一种客观存在，但通过一系列主动或被动的制度调整，我国食品安全保障体系正逐步完善并适应产业环境，我国食品安全水平也将进一步提升并在一定程度上回应消费者的诉求，但可以预见，我国的食品安全保障体系还会随着治理环境的变化而动态调整与变迁。