论我国养老保险逃费的危害、原因和治理*

田家官

(浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江 杭州，310018)

一、问题的提出

我国的养老保险事业在不断发展，但是也受不少问题的困扰，逃费就是其中的一个突出问题。什么是养老保险逃费?它是指符合政府法律规定参加养老保险条件的行政企事业单位、劳动者没有正当理由而不缴纳、少缴纳和长期拖欠养老保险费的行为。根据这个定义，考察我国养老保险逃费情况:

城镇未参加养老保险就业人员的比例还比较高。2005年12月3日颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中规定:城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。1990年以来，虽然我国不缴纳养老保险费的人数占就业人员的比率有了大幅度下降，但是，到2009年底不缴纳养老保险费的人数仍然高达9550.8万人，占除行政、事业单位人员之外的城镇就业人员的34.45%。2009年后因缺乏行政、事业单位人员数据无法计算未参加养老保险就业人员的比例。2013年1月举行的首届中国企业社保高峰论坛发布的《2012中国企业社保白皮书》显示，目前1/3的单位仍然存在未及时参保缴费甚至漏缴的问题。[1]

表1 近年来全国城镇养老保险参保率

(续表1)

图1 中国城镇就业人员参加养老保险情况图

养老保险少缴费的问题比较严重。《2012中国企业社保白皮书》显示，我国目前只有31%的单位做到了合规缴纳，即按国家养老保险法规缴纳养老保险费。民营企业和50人以下小规模企业不合规缴纳尤为严重，合规缴纳占比不到20%。有近1/3的企业按最低基数，即按本地区上年度城镇职工月平均工资60%缴纳养老保险费。[2]当然有些企业职工的工资就是按最低工资发放的，按最低基数缴纳养老保险费无可非议。问题在于，我们在调查中也发现，不少企业职工的工资远高于最低工资，但其养老保险缴费仍按最低基数缴纳，而且有些地方政府允许企业将实际缴费工资基数打“折扣”后缴纳社会保险费。比如有的地方规定按实际缴费工资基数的70%缴费。

长期拖欠养老保险费的问题突出。拖欠养老保险费是指已经参加养老保险的企事业单位和劳动者没有按时缴纳养老保险费的现象。从字面上说，与不缴和少缴养老保险费两种形式比较，拖欠既不是不缴纳养老保险费，也不是少缴养老保险费，而是暂时没有缴纳，不应当是逃费。但是，在现实中，拖欠养老保险费可以分为两种情况:一种情况是因企业暂时遇到困难无力缴费而造成的欠费，比如在发展过程中，任何企业都不可能一帆风顺，决策方面的失误，遇到经济衰退，都有可能使企业暂时遇到困难，从而无力缴纳社会保险费。一旦经济情况好转，就会主动缴费;另一种情况是一些企业有意拖欠养老保险费，有钱也不缴纳，这种行为和不缴纳养老保险费已经没有什么区别，所以我们可以这种拖欠养老保险费的行为视为逃费。2011年城镇职工基本养老保险参保职工2.1565亿，缴费人数为1.85亿，缴费人数占当年参保职工人数的85.58%，参保而未缴费的职工占14.42%。其中，企业部门缴费人数占参保职工人数比例不断下滑，2006年比例为89.98%，2011 年下降至 85.22%，下降了 4.76 个百分点。[3]

企业和劳动者个人缴费是筹集养老保险基金的主要渠道，是养老金的发放主要资金来源，所以，如果一个国家或地区存在比较严重的养老保险逃费，其养老保险制度的正常运行必然受到影响。根据世界养老保险制度的实践情况看，逃费是一个普遍存在的问题，在我国表现更加明显。因此，研究这个问题对于丰富和完善社会保险理论，克服养老保险逃费问题、规范养老保险缴费和降低养老保险财务风险等方面，都具有重要意义。

二、文献回顾

社会保险逃费现象不是我国特有的现象，而是一个世界性的问题。国外这方面的研究内容主要有:(1)对一些国家的养老保险逃费状况进行调查分析。根据美国国家税收部门的估计，认为1987年美国未付个人和公司所得税的占到总税收的20% 。[4]Mesa－Lago估计在一部分拉丁美洲国家，约有50% ～60%的社会保障费欠交，如巴西的逃费估计可达到60%;[5](2)不同养老保险制度对逃费的影响。一些专家认为，待遇确定制容易产生逃费问题，而缴费确定制由于缴费和待遇水平直接相关，不容易产生逃费问题，因此为避免逃费问题可以用缴费确定制代替待遇确定制。[6]南美一些国家的经验表明由缴费确定制代替待遇确定制也不能解决养老保险逃费的问题，智利、哥伦比亚和乌拉圭实现了由待遇确定制向缴费确定制的转变，但逃费问题并未得到有效解决。在这些国家，大约仅有一半的劳动者参加到强制缴费制度中;[7](3)逃费的原因。国外有的学者分别研究了雇主、雇员逃费的原因，还有的学者研究政府执行机构对逃费的态度。雇主之所以要逃费，一个重要原因是节省成本。资金紧张的雇主可能不愿意把养老保险缴费放在首位，资金运转助词正常的雇主可能用逃费的办法降低劳动力成本。另外，欺骗、管理部门腐败、企业规模等因素，都会影响企业行为。有的专家认为雇主和雇员的逃费动机存在互动关系:在许多社会保障制度下，雇主承担法定缴费义务，雇员逃费的可能性很小，它取决于雇主和雇员的合谋程度。关于雇员逃费的原因，Burkhauser和Turner研究了雇员的缴费和未来待遇水平之间的关系，结果表明:雇员缴费和待遇水平之间的关系只是逃费原因的一个方面，它同时还取决于制度的结构。[8]科林·吉列恩等等认为雇员逃费的原因有很多，诸如个人短视、高收入费率与其他社会制度的比较、贫困和临时财务困难、对待遇回报的较低期望、低回报率和基金投资的选择比较及通货膨胀等因素。政府执行机构可能对逃费采取容忍的态度，或者是无力控制这种困境，之所以会出现此情况，一方面社会保障管理部门不愿意认真对待逃费问题;另一方面管理部门也不愿意进行惩罚。[9]

国内研究养老社会保险逃费问题的时间比较短，研究成果也不多。翟敏、杨春伟、翟兴列举我国存在的五种养老保险的逃费现象，认为这种现象在我国十分普遍，表现形式很多，而且主要集中在雇主身上。这些表现形式不同的逃费现象给我国的养老保险制度带来了巨大的伤害，影响了收入的分配与再分配。同时提出解决逃费的对策措施。[10]章萍[11]和张立光、邱长溶[12][12]也是通过逃费方式与逃费原因的分析，提出了通过改善养老社会保险制度设计模式，转变雇主、职工和政府态度，改进养老社会保险的管理方式，提高管理效率，以及促进经济增长等减少逃费的对策。

国外的有关社会保险逃费问题研究成果一般是以作者所在的国家为对象，探讨其社会保险逃费的原因和解决问题的办法。由于各国的国情和社会保险都有各自的特点，所以其社会保险逃费的背景和形式也不尽相同。国内有关社会保险逃费的研究起步晚，理论依据欠缺，实际调查不足，研究不够系统深入。

我国的养老保险制度比西方国家迟，但是养老保险逃费现象比西方国家更严重。养老保险逃费的直接后果是加剧养老保险基金供需矛盾，增加这一制度实施的困难。本文的研究与上述文献存在三方面不同:在研究内容上，本文重点从经济发展、社会保障主体行为、养老保险制度三个方面深入分析逃费的原因，并提出相应的对策;而不是像传统分析那样面面俱到就事论事;在研究手段方面，以生命周期理论、企业生产理论和公共选择理论等为依据展开分析;在分析方法上，采用线性回归方法、数理分析方法等，分析研究养老保险逃费产生的根源，探索克服这种现象的办法。一方面可以对逃费现象作出科学解释;另一方面又为管理部门解决逃费问题提供具体思路对策。

三、养老保险逃费的具体表现形式

根据我们的调查，我国养老保险逃费的表现形式多种多样。一些企事业单位和劳动者为了减少社会保险缴费，采取形形色色的逃费方式:

(一)养老保险未缴费的表现

1.不愿为职工缴纳养老保险费。在我国不少地方这个问题还比较突出，主要表现:一是企业完全不承担为职工缴纳社会保险费的法定责任。2010年7月我们在华北一些地方调查，发现许多地方的不少小企业都没有参保;二是企业少报缴费人数，只为部分职工缴费。我们在沿海发达地区调查时了解到，在一部分企业存在只为部分职工缴费的现象，有大中型企业，也有小型企业。

2.改变用工结构逃避缴费。按照劳动法律的规定，用人单位和劳动者存在劳动关系，签订劳动合同，用人单位就有义务为劳动者缴纳社会保险。但是，通常企业给职工交纳养老保险和工伤保险是半年办理一次。所以，招聘使用短期工可以逃避社会保险缴费，于是，一些企业为逃避社会保险缴费，频繁使用短期合同工，或者增加临时工、减少合同工，以减少应当参加养老保险人员的数量。

3.将员工作为“自由职业者”对待。我国社会保险法律规定，自由职业者的社会保险费是由个人缴纳。有些公司尽量不与职工签订劳动合同，把员工变为自由职业者，只给一定补贴代替缴纳社会保险费，可以使单位逃避缴纳社会保险的法定义务。

4.让员工提供虚假“协保”证明。下岗、内退、待岗人员被新的用人单位聘用，在原劳动关系未解除的情况下，新单位不应为其缴纳社会保险。一些企业为了逃避养老保险缴费的法定义务，利用劳动者急于就业的心理，要求他们提供假“协保”证明，证明自己是某单位的下岗职工，仍与单位保留着社会保险关系，有了“协保”证明，企业就可以堂而皇之地逃避社会保险缴费。

5.减少职工，规避参保义务。养老保险制度规定，如果公司雇用的人员少于一定数量，可以不加入养老社会保险计划，于是，为了不承担或少承担养老保险义务，一部分小公司的所有者便尽量少招聘员工，然后通过延长职工工作时间弥补劳动力的不足。

6.扣除职工的社会保险费而不上交或不足额按时上交。

(二)养老保险少缴费的表现

1.少报缴费工资基数。社会保险费以企业在职职工的工资总额为基准提取。许多企业在办理参保手续的过程中通过各种方式减少申报工资总额:有的企业直接低报职工工资总额或只以部分工资计算缴费工资;有的企业将职工的各种津贴、经常性奖金和其他工资部分排除在外，只以职工的基本工资计提;有的企业不以职工工资总额为基数缴纳保险费，直接以最低缴费工资缴纳;有的企业故意混淆“应付工资”与“实领工资”，把个人所得税、住房公积金等部分扣除后的实领工资作为缴费基数;有的企业在计发工资、奖金、福利时按“股息”等政策规定不算入工资的名义支出，达到隐瞒工资基数的目的;由于销售提成不计入缴费工资，有些企业把职工收入分为工资和销售提成等。

2.利用劳务派遣的形式逃费。在调查中我们发现，劳务公司为劳务工缴纳社会保险费方面存在很多问题:不少劳务公司未按照实际支付给劳务工的工资薪金为缴纳社会保险费的计征基数，而是按最低工资标准为计征社会保险费的基数。不少劳务公司以外地的劳务工不愿缴纳社会保险费为借口，只上缴由单位缴纳统筹的20%基本养老保险那部分的社会保险费，不缴纳个人部分。4050人员及流动性大的、试用期内的职工只缴纳工伤保险费，其他保险费不缴。有的劳务公司采取异地投保的方式，他们向甲地的职工和单位收缴养老保险费，但不在当地社会保险部门缴纳养老保险费，而是到保险缴费标准低乙地参保。

3.利用政策漏洞减少缴费。企业资助职工以灵活就业人员的身份参保。按照有关规定，职工和灵活就业人员的参保的条件是不同的。职工参保由单位和职工共同缴纳，其中单位交20%，个人交8%。灵活人员参保，只需要缴纳规定缴费基数的20%。二者享受的待遇相差无几。于是，一些企业就让职工以灵活人员的名义参保，企业给职工缴费工资的12%，职工个人出8%，由职工自己去参保。由于职工利益没有什么损失，愿意这样做，企业则可以节省相对于缴费工资8%的费用。

(三)养老保险欠费的表现

1.企业拖欠养老保险费。有的企业以效益不好等为由，把企业已计提的养老保险费截留下来挪作他用，有些企业甚至还截留为职工代扣代缴的保险费用。

2.职工个人拖欠养老保险费。部分原国有职工多年不缴费，对自己的保险不管不问，认为反正自己是国有企业职工，到时候政府不会坐视不管。一部分农民工参保后主动要求把保险费发给本人，企业满足这些农民工的要求，不再缴费。一部分原国有和集体企业下岗和失业职工大部分已自谋职业，但极不稳定，虽有一定经济收入，但由于缴纳保险费个人负担较重，便出现了新的拖欠。

3.企业和职工共同欠费。一部分参保企业和职工双方长期都没有缴费。比如一些地方的大集体企业，由于经营困难无力为职工缴纳养老保险费用，其职工多数也没有能力缴费。

四、养老保险逃费的影响

(一)养老保险逃费不利于实现老有所养的社会保障目标

社会养老保险是社会保障系统中的一项重要内容。养老保险的目的，是通过社会保险的形式，为老年人提供稳定可靠的生活来源。但如果存在严重的逃费现象，这个目标就难以顺利实现:一方面，假定某个国家或地区有一部分符合参加养老保险的劳动者不参保，这些劳动者年老后就不能享受养老保险待遇，这个国家或地区的养老保险覆盖率就低，难以做到应保尽保;另一方面，如果存在大量参保单位和参保人员瞒报漏报工资总额，拒缴、拖欠社会保险费，养老保险基金的供求关系恶化，将破坏整个养老保障度的可信度和可行性。可见，广泛的逃费会损害养老保障制度的基础，使养老保险的目标无法实现。

(二)养老保险逃费导致劳动者养老保险缴费和待遇的不平等

逃费的发生在缴费者和逃避者之间形成了实际缴费率的不公平，从而影响收入分配和再分配。在正规部门就业和非正规部门就业并存的情况下，这种情况特别明显。和正规就业相比，非正规部门就业劳动者与用人者或部门没有建立有稳定的劳动关系，也缺乏较稳定的工资福利和社会保障。同时由于非正规部门没有正规的工资报告制度，容易导致实际收入与工资的替代率被降低，并影响待遇结构。隐瞒实际收入，降低缴费基数，其影响有三个方面:一是对按规定缴费的企业和职工不公平。一部分企业和职工少缴费，在采取现收现付制的条件下，意味着按规定缴费的企业和职工多做了贡献，少缴费的企业和职工没有完成应尽的责任;二是企业少缴费影响其职工的未来的养老金水平。计发办法改革后，社会统筹部分在体现参保者之间的互济的同时，也体现了养老金的激励因素和劳动贡献差别。在这种情况下，和计发办法改革前相比，企业和个人缴费少，参保者个人的损失更大;三是逃费可能导致没有享受养老保险的劳动者为填补养老保险基金缺口做贡献。

(三)养老保险逃费影响养老保险的互助互济功能的发挥

养老保险制度的一项重要功能是实现社会成员之间的互助互济，缩小社会成员的收入差距。在缴费确定制的条件下，养老保险逃费不影响养老保险的互济性。在给付确定制的条件下，逃费行为会削弱养老保险的互助互济功能:一方面，养老保险是遵循“大数法则”建立起来的，只有参加人数达到一定数量，才能通过互助互济实现分散风险的作用。如果存在逃费现象，应参加养老保险的劳动者不参加，特别是高收入者的逃费，必然削弱养老保险的这种互助互济功能;另一方面，养老保险的互济表现为同代人的互济和代与代之间的互济，通过这些不同形式的互济缩小退休者之间、退休者与劳动者之间的收入差距。同代人的互济是通过高收入者向低收入者的费用转移实现的，代与代之间的互济是通过在职劳动者的缴费来完成。如果存在逃费，既影响同代人的互济，也影响代与代之间的互助互济。

(四)养老保险逃费影响养老保险基金的收支平衡

保持养老保险基金收支的平衡是实现养老保险制度的可持续发展的基本条件。在缴费确定制的条件下，养老保险逃费不影响养老保险基金整体收支平衡状况。在给付确定制条件下，如果缴费和给付之间缺乏紧密的联系，养老保险逃费会影响养老保险基金整体收支平衡状况，最终引起缴费率的提高。在逃费现象大量存在的情况下，一些应参保者不缴费，一些参保者千方百计少缴费，养老保险基金必然出现收不低支的现象，而且养老保险逃费现象越严重，养老保险基金的收支缺口就越大。管理部门为保证养老保险基金收支平衡，不得不相应提高法定缴费率或缴费基数。于是可能形成一个“恶性循环”:逃费导致养老基金供不应求，养老基金供不应求导致缴费率或缴费基数的提高，缴费率或缴费基数的提高引起更多的逃费。

(五)养老险逃费会刺激“地下经济”蔓延

地下经济一般是指国民经济中未向政府申报登记，经济活动脱离政府法律法规约束，不向政府纳税，其产值和收入未纳入国民生产总值的所有经济活动。地下经济可以使从事这类活动人或经济活动主体逃避包括社会保险缴费的各种税费。因此，一些人或经济活动主体为了逃避养老保险缴费和纳税，可能从事“地下经济”活动，或者把其经济活动由“地上”转入“地下”。

五、养老保险逃费的原因

以是否有能力缴费来划分养老保险逃费的类型，可以分为无奈逃费和故意逃费两种形式。前者是因收入水平低下无力参加保险的逃费行为;后者是有能力参加保险，但因其他原因而逃费的行为。

(一)经济发展对养老保险逃费的影响

工业化和现代化对养老保险具有决定性的影响。现代历史发展表明，工业化和现代化程度与养老金的覆盖面呈现同方向变动的关系:一个国家的工业化和现代化程度低，其养老金的覆盖面就小，逃费尤其是无奈逃费的人就多。其主要原因在于，工业化和现代化水平低，一方面，存在城乡二元经济，大量人口从事农业生产，劳动生产率低下，收入低而且以实物为主，无力缴纳养老保险费用;另一方面，各行业、各部门发展差距较大，劳动者收入悬殊。比如，在工业化初期，多数国家都存在相当数量的手工业者，他们或者独立生产经营或者在小作坊工作，生产经营不稳定，收入不高，参加投保资助型养老保险制度有困难。同时，政府也无力提供更多的资金资助养老保险。相反，一个国家的工业化和现代化程度高，其养老金的覆盖面就大。主要原因是，随着工业化和现代化水平的提高，农村人口大量进入幅度减少，城市化进程加快，工薪劳动者成为社会劳动主体，劳动生产率普遍提高，劳动者的收入增长较快，从而使更多的劳动者有条件参加养老保险制度。政府也有条件资助养老保险事业。

表2 不同收入国家的公共养老金的覆盖面单位:%

我国城镇养老保险制度发展的过程也证明，随着经济发展和劳动者收入的提高，养老保险的制度覆盖范围会逐步扩大，逃费现象逐步减少。

在现代养老保险制度下，除了法律规定养老费用全部由政府筹集、劳动者个人不缴养老费的国家之外，只要参加养老保险需要个人缴费，劳动者的收入仍然是制约其能否参加养老保险的主要因素。本文构建一个养老保险模式，引入若干影响劳动者参加养老保险的变量，用来检验其变化对养老保险参保率的影响。

1.变量选取和模型设定

因变量与自变量的选择如下:

因变量:

PPRi:全国养老保险参保率(%)，表示第i年全国养老保险参保率。

自变量:

DIUi:全国城镇居民家庭人均可支配收入(万元)，表示第i年全国城镇居民家庭人均可支配收入。

根据上述分析，我国城镇居民家庭收入对参加养老保险的影响的模式确定如下，其中ε表示随机项。

2.样本选取与数据来源

城镇职工基本养老保险的模型中，采用1991—2012年我国的相关统计数据，数据来自于《中国统计年鉴》(1991年－2012年)。其中，全国城镇职工养老保险参保率为参加城镇养老保险职工与城镇就业人员的比率，或者是参加城镇职工基本养老保险人数减去离退休人员，除以城镇就业人员。

3.模型的回归及检验

经过比较拟合优度，DW值和回归系数显著性，结合F检验等选择回归模型如下:

从(2)的结果看，DIU1的估计系数为0.09738，其含义是，在其他条件不变的情况下，我国城镇居民家庭人均可支配收入每增加(或减少)1%，城镇职工养老保险参保率就增加(或减少)0.09738%。我国城镇居民家庭人均可支配收入与养老保险参保率呈显著正相关关系。实证结果表明，采取投保资助型的养老保险模式，在其他条件不变的情况下，随着我国城镇居民家庭人均可支配收入的增长，参加城镇养老保险的职工人数逐步增加，养老保险参保率逐步提高。所以，要减少养老保险无奈逃费，必须大力发展经济。

(二)养老保险主体行为对逃费的影响

养老保险的主体包括参保者、企事业单位、政府三方面，这三个主体的行为对养老保险制度的建立和发展具有重要影响。

1.参保者的参保行为与逃费。对于参保者而言，建立养老保险制度的前提条件是:劳动者在年轻和中年时期的收入比以往有了较大提高，除了维持日常家庭基本生活之外，还有能力为自己规避可能遇到各种社会风险积蓄一定的费用，包括用于养老的积蓄。此时如果建立养老保险制度，劳动者才有能力缴纳养老保险费。如果其收入仅仅可以维持日常家庭基本生活的话，他就可能没有能力缴纳养老保险费，从而出现无奈逃费现象。

建立养老保险制度的必要条件是，其预期养老金收入高于个人缴纳的养老保险费。我们把预期养老金收入与个人缴纳的养老保险费之比称为养老金个人缴费收益率，那么，养老金个人缴费收益率可用公式表示如下:

式(3)中，G表示养老金个人缴费预期收益率，I表示预期退休金，O表示个人缴纳的养老保险费的未来值。养老金个人缴费收益率可能出现3种情况:G＜1，G=1，G＞1，即个人缴纳的养老保险费小于、等于、大于预期养老金收入。

劳动者是理性的，他是否参加养老保险是看参加能否带来好处。如果养老金个人缴费预期收益率等于1就意味着退休金和个人缴费未来值相同，如果养老金个人缴费预期收益率小于1则意味着退休金低于个人缴费未来值，在上述两种情况下，劳动者参保的积极性必然不高，建立养老保险制度自然很困难。如果养老金个人缴费收益率大于1则意味着退休金高于个人缴费未来值，劳动者一般就愿意参保。因此，劳动者参加养老保险制度的前提条件是，养老金个人缴费预期收益率大于1，即:

个人缴费预期收益率与劳动者参加养老保险的积极性是同方向变动的关系，个人缴费收益率越高，劳动者参加保险的积极性就越大;相反，则反之。这就是为什么世界上多数国家采取投保资助型养老保险制度的主要原因，因为在这种制度下，养老保险基金由企业和个人共同缴纳，劳动者退休后领取的退休金不光是个人缴纳的养老保险费，还有企业为其缴纳的部分，甚至还可能包含国家的资助，结果劳动者得到的退休金远大于个人的缴费，劳动者愿意参加养老保险。

总而言之，家庭可支配收入越少，个人缴费预期收益率越低，养老保险逃费的可能性就越大。

2.企业的参保行为与逃费。在市场经济条件下，企业要实现利润最大化的目的，并在激烈的市场竞争中占优势，产品成本的高低是一个重要因素。

从理论上来讲，成本是商品价值的组成部分，也就是企业为生产商品和提供劳务等所耗费物化劳动、活劳动中必要劳动的价值的货币表现。在成本管理实践中，成本的构成包括物质成本和人工成本。生产经营中消耗掉的机器、厂房、设备、原料、材料、燃料等生产资料的价值，是物质成本，即商品价值中的C。人工成本是指企业支付给劳动力的全部费用。我国劳动部(颁发的(1997)261号文件)规定，人工成本范围包括:职工工资总额、社会保险费用、职工福利费用、职工教育经费、劳动保护费用、职工住房费用和其他人工成本支出。其中，职工工资是人工成本的主要组成部分。

成本的高低对于企业具有十分重要的意义:一方面，成本决定企业的盈亏。成本规定了产品出售价格的最低经济界限，只有当其收入超过其成本为时，企业才有利润。在一定的销售收入中，成本所占比例越低，企业的利润就越多。相反，成本所占比例越高，企业的利润就越少;另一方面，成本的高低决定企业的竞争能力。成本作为价格的主要组成部分，其高低是决定企业有无竞争能力的关键。因为在市场经济条件下，市场竞争在很大程度上就是价格竞争，而价格竞争的基础是成本高低。在其他条件相同的情况下，一个企业的产品成本越低，降价的空间就越大，其竞争能力就越强。相反，则反之。因此，企业必须努力降低成本，才能使自己的产品在市场中具有较高的竞争能力。

在价格既定的条件下，成本是利润的减函数。于是，为了获得最大化或尽可能多的利润，企业普遍存在少缴和不缴社会保险费的动机。正是基于这个原因，强制性成了社会保险制度的一个重要特征。然而，就企业自身而言，受生产经营条件或赢利能力不同等因素的影响，不同企业的逃费动机的强度也不同。一般来说，企业的收益状况和逃费动机的强度呈反方向变动的关系，企业的收益状况越差，其逃费愿望越强烈;相反，企业的收益状况越好，其逃费愿望就越弱。调查结果显示，养老保险欠费企业相当一部分是经济效益不佳者。例如，2012年陕西全省欠缴养老保险费的企业4700多户，欠缴金额约42亿元，其中停产半停产企业530多户，欠缴养老保险费近8亿元。陕西供销社系统省、市、县等各类企业目前在册的35142名原固定职工中，未参加养老保险的4290人，虽参保却欠费断保的20410人，合计24700人，占70.29%。截至2011年12月底，续保和参保共需补缴养老保险费80666.62万元，其中单位欠费57619.02万元。[13]

3.政府和养老保险管理部门的行为与逃费。调查表明，一些地方政府及养老保险管理部门在养老保险缴费管理方面存在道德风险，主要表现在:

有的地方政府不能严格按养老保险的有关法律法规办事。在建立养老保险及其他社会保险制度方面，中央和地方政府的态度有所不同，中央政府从维护社会稳定的角度考虑，认为社会保障和经济发展同样重要，希望地方政府同时搞好这两件事。一些地方政府则可能更重视经济发展。其原因在于，从长远看，社会保障和经济发展目的是一致的，没有矛盾。但是，从短期看还是存在一定矛盾。因此，一些地方政府为了加快发展经济，容易出现对养老保险不那么重视的倾向。例如，有的地方特别是中西部欠发达地区，把依法参加养老保险和招商引资、改善投资环境对立起来，限制社会保险机构对这些企业进行扩面工作;有的地方甚至把免除参加社会养老保险当做招商引资的优惠条件。这些地方政府的行为，严重影响养老保险扩面，侵害了企业职工的合法权益。一些基层社保工作者对新华社记者说:社保扩大征缴面最大的阻力在于“老板”，但关键在地方政府。[14]

一些地方的社会保障管理机构不能严格按养老保险的有关法律法规办事。根据国家审计署2012年对全国社会保障资金审计的结果，有3个省本级、15个市本级和66个县征收机构应征未征企业职工基本养老保险费19.31亿元;3个省本级、10个市本级和28个县征收机构擅自减免企业职工基本养老保险费8.80亿元;28个省本级、240个市本级和988个县的参保单位和个人通过少报缴费基数等方式少缴保费51.40亿元;4个省本级、16个市本级和66个县隐瞒欠费74.03亿元;1个省本级、1个市本级和3个县擅自核销欠费2186.21万元。[15]有些企业为了逃避社会保险缴费，不惜利用金钱贿赂社会保险管理人员。我们在一个生产建筑施工钢管扣件的建筑机械厂调查时了解到，这个企业的基地在河北省唐山市，另外一个分厂在浙江省杭州市，但是这两个企业的职工参加养老保险的情况完全不同。位于唐山市的企业有100多名职工，都没有参加养老保险和其他社会保险;在杭州市的企业有20多名职工，全部参加养老保险和医疗保险。询问其原因，企业负责人直言不讳:杭州市社会保险管理部门抓的很严，不参保不行，只好参加;对于另外100多名职工，他们通过做当地社会保险管理部门的工作，社会保险管理部门就不再要求其参加养老保险。

因此，克服地方政府和养老保险管理部门存在道德风险，加强其责任，是建立养老保险制度和扩大覆盖面的重要环节。只有地方政府和养老保险管理部门认真负责地开展工作，才有可能做到有条件参加养老保险的企业和个人都参保，最终实现养老保险应保尽保。

(三)养老保险制度对逃费的影响

在不同的养老保险模式中，非缴费的福利型养老保险制度不存在逃费问题，国家养老保险制度不存在主动的逃费问题，其他养老保险模式程度不同地存在逃费问题。

传统养老保险模式一种是以工薪劳动者为对象强制实施的社会保险计划，产生的历史最长，被许多国家推广应用。这种模式一般是通过雇工和雇主共同筹集资金。在一定条件下，雇工和雇主都存在逃费动机，雇工要减少养老成本，雇主要减少人工成本，所以采取这种养老保险模式的国家程度不同地都存在逃费问题。在日本，大多数逃费者是自雇者、失业者和自由职业者，但是内阁成员、国会议员中也有人逃费，甚至内阁首相因逃费被曝光。通过日美两国养老保险缴费制度比较说明，筹集养老保险基金采取征税方式比缴费方式有利于减少逃费问题。对养老保险的未来预期悲观，往往会影响人们缴费的积极性。

采取福利型养老保险制度的国家不要求保险对象缴纳养老保险费，养老金通过税收来筹集，以财政拨款的形式进行，所以不存在逃费问题。国家养老保险制度规定，劳动者个人无须缴费，企业是养老保险费用的承担者。在生产资料公有制的基础上，国家对企业统包统管，使企业没有主动逃费的动机，同时，社会保险条例明确规定企业负责其所属职工的社会保险费用，国家负责不足部分的调节。在这种情况下，企业一般不会主动逃费，而因经营困难无力缴费的情况是存在的。国家统筹养老保险制度有利于实现养老保险的平等，也有助于扩大养老保险的覆盖面。

强制储蓄型养老保险制度的两种模式都存在逃费问题，但逃费程度不同。智利的私营养老金模式的逃费率高于新加坡的中央公积金模式，或者说新加坡模式的养老保险覆盖面高于智利模式。原因在于:新加坡采取雇主和雇员共同缴费的筹资方式，劳动者领取的退休金大于本人缴纳的养老保险费，劳动者缴费的积极性高。智利实行养老金完全由个人缴纳的方式，雇主不缴费，劳动者缴费的积极性受影响。新加坡采取强制性参加养老保险的方式，月工资超过一定数量的非全时工作人员，临时工都需要缴费。智利的私营养老金计划规定雇员必须参加养老保险，自雇者自愿参加。

六、治理养老保险逃费的对策

由于养老保险逃费涉及多方面的因素，所以，解决养老保险逃费问题需要从多方面着手。

(一)努力发展经济，不断提高劳动者收入

减少和消除养老保险无奈逃费现象，扩大我国养老保险的覆盖面，发展经济是最根本的途径:(1)大力发展中小企业。中小企业在我国劳动就业方面起着十分作用的作用。同时，应当看到，我国中小企业普通职工工资水平低、增长速度慢，不利于养老保险覆盖面的扩大。为了提高中小企业职工的工资水平和社会保障水平，必需积极发展中小企业;(2)逐步提高劳动者特别是低收入劳动者的收入水平。一是调整国民收入初次分配的关系。合理调整政府税收、企业利润和劳动者报酬之间的分配关系。通过增加非垄断行业的产业工人报酬，使劳动者报酬占GDP的比重逐步提高到合理水平，并将人民币升值、出口顺差过大而导致的惩罚性关税等外部压力带来的成本增长，转化为劳动者工资水平的提高，形成与宏观经济增长同步的工资增长机制;二是增加低收入劳动者的收入。首先是要实现与城市体制内劳动者无歧视的同工同酬，其次是要实现与宏观经济增长同步的工资增长机制;三是大力提高劳动者的技能。许多劳动者收入低下，重要的原因是没有一技之长，光凭简单劳动很难得到较高的劳动报酬。改变这种不利状况的主要途径是提高劳动者的技术和技能。要调动各级政府、企事业单位、劳动者等多方面的积极性，通过多种途径对城乡劳动者进行培训，努力使劳动者掌握一门技术，为提高劳动者的收入存在条件;(3)促进欠发达地区发展。经济欠发达地区的养老保险逃费现象比经济发达地区严重，要改变这种情况，必须大力促进经济欠发达地区的经济发展。要坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。

(二)改革养老保险管理制度

改革的思路是，在保持原有制度基本内容的基础上，建立统一的养老保险制度，调整养老保险的层次结构，变革养老保险的融资模式。(1)建立统一的国家基本养老保险制度。要通过养老保险制度的进一步改革，将现有不同类型的基本养老保险制度，包括行政部门、事业单位和企业等所有职工的基本养老保险制度实现统一，形成国家基本养老保险制度。基本养老保险在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。建立统一、垂直的基本养老保险管理体制。养老保险结构层次由现行的职工基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老三个层次调整为国家基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险制度三个层次。基本养老保险和补充养老保险的管理在中央和地方之间分工，中央政府负责国家基本养老保险，地方政府负责补充养老保险;(2)变革养老保险的融资模式。我们要扩大养老保险的覆盖范围，实现基本养老保险的全覆盖，必需改变现行的养老保险的融资模式，由缴费方式转变为税收方式，同时筹资实行全国统筹。养老保险费在全国范围内统收统支。基本养老保险的公平性主要体现在养老金的替代率上，从纵的方面看，要通过对养老金替代率的调节使代与代之间的差距适度;从横的方面看，要保持不同地区和部门的退休者的养老金的替代率基本相同。同时要明确我国基本基本养老保险的最终目标——由现行的部分积累制向预筹积累制转变。

(三)充分调动企业参加养老保险的积极性

我国企业负担养老保险费用的大部分，而且规定职工应缴纳的养老费用是由企业代扣代交的，所以调动企业缴费积极性很重要。(1)要使企业充分认识到养老保险及整个社会保险制度对企业自身发展的重要性。企业支出一些社会保险费用，建立起一个市场经济的“社会稳定器”，却可以在长期得到更大的利益。养老保险及社会保障制度的保障功能，已被世界各国的经验证明是有效的;(2)为企业发展壮大创造更多有利条件，增强企业缴费能力。企业是养老保险缴费的主力，它的发展和生产经营状况直接影响职工的工资收入和保险福利，政府应当尽力为企业的发展和生产经营创造有利条件:一是适度降低企业的税费负担，切实减少税种、降低税率，进一步采取强有力的措施，减少收费并规范各类收费行为;二是创造公平竞争环境。毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，积极引导中小型非公有制企业朝着有利于国民经济全局的方向发展，为各类企业特别是抗风险能力和竞争能力较弱的中小企业营造公平竞争的发展环境。积极促进企业的技术进步;(3)必需充分考虑企业的承受能力，努力减轻企业的社会保险负担，使社会保险费用控制在企业可承受的限度之内。多渠道筹措养老保险基金。与世界上其他国家一样，在新旧养老保险制度的转变过程中，产生了巨大的养老保险债务缺口。解决这一债务问题的主要有两种办法，一种办法是国家财政支付;另一种办法是由企业和职工负担。为了避免企业和在职职工的负担过重，国家应当承担解决养老金隐性债务主要责任，企业和在职职工适当负担一部分;(4)严格养老金征收纪律。一是要加大养老保险基金征收力度。将应纳入征缴范围的企业全部纳入，不断扩大养老保险参保覆盖面;二是加强监督，严禁滞留养老保险基金，提高基金的支付能力和管理水平。

(四)提高劳动者参加养老保险的积极性

在正规部门就业的劳动者一般愿意参加养老保险，但是在非正规就业的劳动者不少参加养老保险的积极性不高。我国现在没有统计全部非正规就业人员的参保率数据，但从农民工参保情况可见其一斑。从2008年到2011年，虽然我国农民工的参保率逐年提高，但是参保率并不高。2011年我国农民工数量达25278万人，其中外出农民工约15863万人，参加养老保险的农民工人数为4140万人，参保农民工占农民工总数的16.38%，占外出农民工的21.9%。

表3 全国农民工参加养老保险情况单位:%

非正规就业劳动者参保率之所以低，原因是多方面的。提高非正规就业劳动者的参保率，必须提高他们的参加养老保险的积极性。具体的措施包括:(1)逐步提高非正规就业劳动者的工资收入。我国的最低工资比其他国家要低。提高最低工资，增加非正规就业劳动者的收入，一方面，政府需要对企业减税，并减少各种收费;另一方面，大力开放垄断行业，使社会平均利润得以提高，为劳动报酬增长创造条件;(2)加强非正规就业劳动者的技术培训。增加这部分劳动者收入的根本办法是，帮助他们掌握某种技术或者提高他们的技术水平。要加大对职业技术学校的投入，大力提高其办学水平，建立就业培训长效机制，形成政府牵头、部门配合、社会广泛参与的工作机制。整合教育培训资源，创新培训方式，提高培训质量;(3)采取灵活的参加保险的办法。对于参加养老保险时间较晚或参加养老保险时年龄偏大的灵活就业人员，确实达不到国家规定的养老保险最低缴费年限，可以考虑采取灵活的养老保险最低缴费年限认可制度。还可以考虑非正规就业企业和非正规就业人员的参保方式和缴费标准不一定照搬正规就业的做法，而是针对非正规就业特点，适当降低非正规就业人员参保的门槛以及缴费标准。由于非正规就业人员构成复杂，政府在实施社会保障政策之前，应先将非正规就业群体进行适当的分类，采取不同办法对待。

(五)强化各级政府的责任

政府是养老保险制度的责任主体，各级政府在养老保险制度建立、运行管理上负有主要责任。养老保险制度是否能够健康发展和远行，各级政府的行为具有重要影响。为强化各级政府的责任，中央和地方政府应当在养老保险管理方面进行分工:(1)中央政府的管理国家基本养老保险。地方政府不参与国家基本养老保险事务。中央政府建立统一、垂直的基本养老保险管理体制，统一征收养老保险税，统一管理和运营养老保险基金，统一支付养老金。行政部门、事业单位和企业等全部实行社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，从制度上解决职工养老保险待遇差距过大问题，维护养老保险制度的公平性。建立和完善全国养老保险信息系统。在已建成全国养老保险信息网络的基础上，建立全国养老保险数据库;(2)地方政府负责企业补充养老保险制度的宏观管理。地方政府的职责是:一是建立管理制度。省市自治区人民政府要制定企业补充养老保险基金的方案，企业根据政府有关规定和本企业的实际情况建立补充养老保险制度;二是按企业归属进行管理，省、市、县政府分别负责所属企业的补充养老保险的相关管理工作，中央所属企业的补充养老保险由国家有关部委管理。政府对补充医疗保险的管理主要表现为:制定法规和规章，进行宏观指导和监督，规范企业补充养老保险行为;三是提供保障。企业补充养老保险不论由商业保险机构还是大企业集团管理都存在风险，为了规避因管理者破产带来的风险，可以借鉴一些国家的经验，通过再保险来解决，具体做法是，向企业征收一笔再保险税或附加税，向保险公司投保，当某的个企业的补充养老保险发生支付危机时，由保险公司向职工支付养老金。

(六)加强养老保险管理部门的责任

为了防止养老保险管理部门的道德风险，需要做好以下工作:(1)加强养老保险管理的责任。强化养老保险管理的责任，重点是养老金征收和发放两个方面:在征收方面主要是防范养老保险逃费，在发放方面重点是杜绝跑冒滴漏等形形色色的道德风险。征收方面应当设立以下几个考核指标:一是职工(农民)养老保险参保率，即参保职工(农民)人数和全部职工(农民)人数之间的比率;二是养老保险费足额征缴率和未足额征缴率。养老保险费足额征缴是指，严格按照国家统计局关于工资总额构成的规定核实企业缴费基数，再按有关养老保险法律规定的费率缴纳养老保险费。如果在缴费中降低企业缴费基数，或者按照低于国家规定费率缴纳养老保险费，养老保险费就是不足额征缴。养老保险费足额征缴人数与参保职工人数之间的比例就是养老保险费足额征缴率。养老保险费未足额征缴人数与参保职工人数之间的比例就是养老保险费未足额征缴率。这两个指标反映养老保险部分逃费(少缴费)的程度;三是养老保险欠费率。即养老保险欠费与应缴纳养老保险费用总额之间的比例。这个指标反映养老保险缴费的拖欠情况，养老保险缴费的拖欠越少越好，最佳状态是没有发生拖欠;四是养老保险欠费核销率。它是核销关闭破产企业的养老保险欠费占全部养老保险欠费的比例。企业欠费核销工作事关养老保险基金的足额征缴与稳定大局，也关系到职工个人的切身利益，为防止和杜绝乱开口子、盲目核销的情况发生，需要严格加以控制;(2)建立和完善养老保险信息系统。社会保障管理部门扎实搞好社会保障信息的收集和积累工作，全面掌握保障对象相关的各种真实信息，是其实现社会保障科学管理的基础;(3)加强基本养老保险的监督。建立内部监督和外部监督相结合的基本养老保险约束机制;(4)提高养老保险管理人员的社会责任感和职业道德水平。养老保险管理属于公共管理的范畴，工作对象众多，而且都是退出劳动领域的老年人。这种管理的特点决定，其管理人员必须具备较强的社会责任感和较高的职业道德水平。

[1][2]代丽丽:《首部企业社保白皮书发布 仅3成单位按规定缴社保——企业更倾向按“低线”缴社保》，载《北京晚报》，2013－01－15。

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[14]解本友:《不买社会保险岂能成招商引资优惠条件》，载《新京报》，2005－12－16。

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