农村土地的现实困境
2014-04-29 00:00:00刘奇
财经 2014年7期
十八届三中全会指出，要赋予农民更多的财产权利，主要是指依法维护农民的三大基本权利，一是土地承包经营权，二是集体经济收益分配权，三是宅基地用益物权。根据物权法规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前法律规定农民对承包地拥有占有、使用、收益权，而对宅基地只拥有占有和使用权，因为宅基地是给农民永久性自用的，不是搞经营的，所以没有收益权。二者都少了处分权，因为土地是集体的，个人不可以随便处置。
根据三中全会精神，解决土地财产权有三个重要方面：一是土地承包经营权可以抵押、担保，这就赋予了承包地新的权能，也可在一定程度上缓解农民融资难的问题。二是慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让试点，探索增加农民财产性收入的渠道。三是建立农村土地产权流转交易市场和城乡统一的建设用地市场。只有建立农村土地产权流转交易市场，土地资源才能得以合理有效配置；只有建立城乡统一的建设用地市场，才能让农民公平分享土地增值收益。
让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，这是农村土地制度变革的核心追求，努力拓展土地“流”与资源“活”的制度空间，是当下和今后一个相当长的历史时期需要不懈努力的重要领域。
农用地两大难题
一、确权、登记、颁证问题
历史上的土地鱼鳞册，是官府最大的档案库，农民起义或改朝换代，攻下一座城，首先把土地档案库保护起来。这是他们收取农业税的凭据，没有这个东西，新政权就无法存活。历朝历代都是以农养政、以农养国，我国农业税征收从公元前594年鲁国初税亩开始到2006年结束恰好2600周年，我们结束了以农养政时代，进入以工养政、以商养政时代，取消了农业税，但土地是国家法律赋予农民的财产权，而不是无偿分配给农民的福利待遇，必须用法律的形式保护。颁发土地承包经营权证书和宅基地使用权证书是财产权利的体现，不颁发具有法律效力的证书，就体现不出财产权性质。
早在2008年，中央有关部门即与世界银行合作在安徽就此问题开展过试点研究。中央具体部署这项工作也已经有好几年了，但进展并不快，主要在于这项工作对于基层干部来说既复杂麻烦又耗时费力；既不能显政绩，又要花费巨大成本。据样本调查，每户约需成本15元-20元，按此计算，全国大约需要360亿元，这是公益性行政开支，应由中央财政直接划拨，不然，下面本来就没有积极性，还要负担经费，将很难在五年内完成。
二、流转问题
为便于现代农业的适度规模化经营，按市场规律实现资源的有效配置，农民承包地确权登记颁证可确权确地，也可确权不确地。但确权不确地应征得农民同意，很多农民则不愿意这样做。
而在具体的土地承包经营权流转中，目前则主要存在以下突出难题：
在没有做好确权登记颁证的前提下，一些地方先稀里糊涂流转起来再说，这将为以后发生土地纠纷埋下无法解决的隐患，打官司都没有任何可供处理的凭据。
三中全会提出要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。土地承包经营权可以抵押担保，但金融部门对此多有疑虑，一旦出现风险，土地就押在银行手里无法变现，成了包袱。
没有农地经营的准入条件限制，任谁都来圈地，过快过急地推进流转，过度向企业集中，规模过大，不光效益会下降，且随时都会发生来自自然、市场、金融等方面的风险，使之与农户的合同无法兑现。
非粮化现象严重，一些大户圈占土地后，主要从事苗木、花卉、蔬菜等经济作物生产，粮食安全问题难以保障。
政策集束向大户倾斜，小农户被边缘化。我国2.3亿承包土地的农户中，目前参与流转的仅占20%左右。
一些地方以流转比例和流转规模论英雄，逼得基层干部采取多种方式诱导推进，违背农民真实意愿。
培育新型经营主体不以家庭经营为核心。不少地方只贪大求洋，把力量大都放在龙头企业、专业大户上，对规模较小的家庭经营兴趣不大，这就偏离了农业发展的轴心力量。
承包权抵押从一定意义上说是物权性抵押，而经流转取得的经营使用权抵押从一定意义上说则是债权性抵押，物权性抵押和债权性抵押产生的后续效应会有很多差别。比如债权性抵押物权利是否像物权性抵押物那样明确清晰，处置是否方便，流入方和流出方在双方权利拥有上认识是否一致等。同时，主动离地抵押和被动失地抵押的农民产生的后续效应也大不相同，被动失地者一旦出现风险，生计将成为问题。
农村集体用地核心问题
农村集体用地主要包括三个方面：宅基地、经营性建设用地及公益性用地。其中公益性用地目前可做的文章不多，主要是经过撤点并校后有些学校闲置、撤并村庄后有些公房闲置、交通改道后有些道路废用等是否可以探索改为集体经营性建设用地。除此之外，在宅基地和集体性建设用地领域之内，目前都有一系列的问题需要厘清。
一、宅基地
十八届三中全会提出：“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道。”这里面的学问最大。
现行宅基地使用权的主要内容是：集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配，长期使用；限制权能（即不得抵押、开发），无偿收回。但由于几十年来政策不断调整，实际执行中乱象丛生。如搞试点，有诸多难题需要破解。归纳起来，主要有如下方面：
农民宅基地问题建国时的土地改革就遗留下一个尾巴，土改只改耕地，宅地谁占谁有，大小不一，一些地方一直延续至今。全国第二次农业普查显示，在22108万农户中，2006年末，拥有两处住宅的1421万户，占6.4%；三处以上的77万户，占0.4%。2006年北京市郊某镇调查，以超批、私建、乱建、新建不拆旧等方式超占面积占总宅基地面积的59%。这给宅基地颁证带来难度，是承认历史，还是一律平分，在立法和执法两个环节上都需要完善。
农民宅基地具有永久性的社会保障功能。一户一宅，如果抵押出去就无房居住，“居者无其屋”就成了一个社会问题。
宅地两张皮。宅是私产，只有地面权；地是公产，拥有地底权；二者又无法分割，只转宅不转地无法实现。
转让给谁。地是本集体经济组织的，只可转让给本组织成员，如转让给本组织以外的人就损害了本组织成员利益。
如果跨本集体经济组织转让，这个“跨”的范围是多大，是跨村，还是可以跨乡、跨县、跨市甚至跨省。“跨”出以后，受让方要不要给集体组织交纳土地占用补偿款，不然他就无权享有使用权。
既然可以“跨”，可不可以跨越城与乡的户籍壁垒，市民可不可以下乡参与转让。一旦市民可以下乡参与，一些城里有钱人势必大举介入，这将带来“富人通吃”的巨大社会问题。
既然可抵押、担保，经济学的常识告诉我们，抵押、担保都是以“标的物的可交易”为前提的，不能交易，标的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、担保就违背了经济学常识。
既然可以“转让”，转让是不是有偿转让，如果有偿转让就是一种“交易”、一种买卖，与宅基地不能买卖的法律不相一致。
既然城里人的房产有70年的产权，农民转让的房产是否也应有个时间限制。转让如果也成了永久性的使用权，这就有失公平。
法律规定农民一户一宅，占两宅即不合法，如按现行法律即使有人转让，也没有人能接收。
流转不等于买卖，它可以有多种方式，如入股、租赁、合作开发等，但它一定包括买卖，流转是种概念，买卖是属概念，不能用种概念否定属概念。例如我们可以说坐车不等于坐汽车，但不能说坐车不包括坐汽车，因为坐汽车也是坐车的一种。国外要么说买卖（交易），要么说租赁，要么说入股，含义清楚，而我们说流转就是为了回避“买卖”这个词，而现代产权中最重要的权利是交易权，没有交易权的产权就缺失了财产权最重要的方面。比如说你的房子值多少亿，但是不能交易，只有使用价值而没有市场价值，那就等于一分钱不值。
城里人买房拥有70年产权，可以交易。地虽然是国家的，但房子的买卖，实际上也变相进行了土地买卖。城里人不拥有土地但实际已拥有土地的财产权。农民拥有土地，但土地及房屋无法交易，这个土地财产权是空置的。这一城乡之间的土地财产权悖论如何化解，值得研究。
宅基地可以抵押担保，只是专家和农民的一厢情愿，在现行体制下，作为金融部门对此基本是没有兴趣的。一是标的物的评价难；二是一旦农民违约，金融部门拿到这个“烫手的山芋”无法脱手，不能买卖，即使能买卖，城郊的好办，谁又对穷乡僻壤的农房感兴趣呢？
宅基地眼下唯一可以流转的出路，就是进城农民自愿放弃，由政府出资补助其在城市购房的合理资费。交出的宅基地可留在原集体经济组织，也可由政府调整为城市建设用地，但如拿到城市使用，政府应给集体经济组织以合理补偿。两头给钱这可是个划不来的买卖，地方政府未必有积极性。
既然实施住房财产权有偿转让试点，可否试行划断时间，今后所有宅基地一律不再无偿取得，以体现有偿转让的公平性，但这需要顶层设计出大政策。
由此可见，在农民住房财产权抵押、担保、转让等领域都存在着一系列的问题，需要审慎、细致、深入、广泛地探索研究。
二、经营性建设用地
这里的经营性建设用地主要指过去乡镇企业用地。全会《决定》指出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是缩小征地范围、完善补偿机制的突破性举措。全会同时要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益机制，合理提高个人收益。”这是推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。
上述这些举措要想实际操作起来，还有很多难题需要破解：
“符合规划”指的是哪一种规划，是主功能区规划，还是城乡建设用地规划，还是产业规划，而且这几种规划哪个是上位法，谁管谁，另外符合规划是符合国家、省、市、县、乡哪一级的规划，目前都不清楚，都需要作出明确规定。
如按同地同价征收，一是谁定价，市场定还是政府定（美国的合理价格是不超过周边历史上的最高价就叫合理价格）。二是区分公益性的还是非公益性的，同一地块按公益性的补偿就低，非公益性的就高，巨大的利益差别相邻之间一旦互相攀比，将无法实施。
如按同地同权征收，乡企用地对应的应是城市国有土地中的工业用地。由于环保等原因，过去分散的乡企不再适合搞工业开发，但如果将分散的乡企集中到一个园区，这样可以同权，但这显然不是一些人希望的。他们希望的是和城市商业用地同权，而即便在城市，工业与商业用地也存在巨大权利差异。
农村土地转为乡企用地，一直没有标准和规则，也没有比例限制，这个口子一开，乡企占地多的地方会马上暴富，而本来乡企就不发达的穷地方会更穷。
全会就此问题指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。这主要是为解决征地补偿不公问题和农民贷款难问题。过去补偿标准是按原用途补偿，不超过前三年产出的30倍。按这个标准，农民每亩只能得2万-3万元，且农民的住房和城里人的房产不一样，叫地上附着物。
“平等交换”就是按市场定价，房屋拆迁也应按房屋的市场实际价格予以补偿，不能按所谓地上附着物补偿。集体经营性建设用地入市转为社会使用时，其集体所有的性质不变，农民可继续享有增值收益，也可用留地安置、区段征收的办法，保障农民的增值收益。显然，“平等交换”和“均衡配置”两个目标的实现是大有文章可做的，需要广泛深入地实践探索。
综上所述，农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程。要真正解决农民土地承包经营权不完善问题，宅基地权益缺乏制度规范问题，征地过宽、补偿偏低问题，土地收益分配偏向城市和非农部门这四大问题，是一个长期渐进的过程，不可仓促行事，需要审慎对待。土地政策收放之间的巨大效应和高度敏感性提醒我们，任何变动都要慎之又慎，处置稍有不当，都将产生难以估量的影响。
总之，“土地流转”核心问题就是要把握好“向哪儿转”“流给谁”的问题。“向哪儿转”，就是必须严把用途管制问题。“流给谁”，就是谁有权经营或使用问题。承包地、宅基地、集体经营性建设用地都存在“流给谁”的问题，只要解决好了这两个关键问题，其他问题大都不难按市场规律化解。
