司法改革重塑法官制度

在各方关注和期许下，新一轮司改揭开面纱，但未现全貌。

2014年7月9日上午，最高法院发布《人民法院第四个五年改革纲要2014-2018》（下称纲要）的主要内容。法院司法改革连续推进15年后，又迎来变革。

此前不久，中央全面深化改革领导小组相继通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，但意见均未对外公开发布。纲要仅是对中央司改任务中由法院牵头的部分任务的分解、细化。

此番法院改革的突出内容，关键词是法官——以法官为中心，以办案法官为中心，以基层办案法官为中心。纲要冀望推进法院人员分类管理制度、法官员额制、完善法官选任制等，与此相关，健全审判权力运行机制、提高法官待遇等都是以审判为中心理念的体现。

这无疑会对中国现有法官制度重新塑形，将影响现有19万余名法官及以后新任的法官。他们作为司法权的主体是确保独立公正行使审判权的重要一环。

路线图虽已大致明确，但处于变革中心的不少法官，目前尚不明确法官员额制怎么确定，法官如何选任，薪酬待遇怎么定，转向一线法官后的责权利如何等切身问题。

部分答案或许要等待上海、广东、青海等六个先行试点省市为期两年的试验。改革举措的落地执行，也将会是一个难题。前路漫漫，新一轮司改要有成效，还需决策者和设计者长期守望推动。

动哪块“蛋糕”？

青年法官李阳（化名），看完7月9日的发布后，疑虑依然未消。

目前，最高法院仅公布了纲要的部分内容，据《财经》记者了解，公开的部分不到45项改革举措的一半。

法学硕士毕业进入基层法院工作不满六年，李阳历经法官助理、预备法官、助理审判员（法官等级中的最低一级）的锻炼，目前是北京基层法院的一名审判员。现在，她还不知未来将向何处去？

这缘于新一轮司法改革的方向。去年11月，中共十八届三中全会对深化司法体制改革做出总体部署。自此，司改讨论持续不断，与之切身相关的19万余名法官及法院工作人员密切关注。

今年6月，中央发布消息称将在上海、广东、海南等六个省市先行试点，为全面推进司改积累经验。除六省市试点外，最高法院还鼓励有条件的省区市在改革事项上积极探索。

据了解，北京市一家中级法院作为北京市首批试点法院之一亦在探索，其中员额制的可能的酝酿举措是将近五六年来进入法院并成长起来的年轻法官转为法官助理。法官助理属于司法辅助人员，不具备审判权。

因此，像李阳一样的年轻法官也在担心自己是否会被迫离开法官队伍。

业已明确的是，此轮法院的司法体制改革将坚持以法官为中心、以服务审判工作为中心，向一线法官、基层法官倾斜。法官将从公务员序列中脱离，建立单独的法官序列。

回望此前15年的法院改革，“一五”侧重审判方式、诉讼程序、组织人事制度等改革，“二五”侧重诉讼程序、审判规则、执行制度等改革，“三五”侧重优化职权配置、队伍建设等。虽然此前也曾提出过研究法官员额比例、推进法院人员分类管理和经费保障等方面的司法体制性改革措施，但并未有太多进展——这都是此次改革的重点。

曾有法官从业经历、长期观察司法制度的北京大学法学院教授傅郁林认为，此轮改革的核心目标更清晰，就是提高司法公信力和司法权威。“以法官为中心，让审理者裁判，裁判者负责，这是司法规律的回归和客观要求。法院的核心就是办案，谁办案？主体就是法官。”

深化法院人事管理是“四五”纲要的重要内容之一。与之配套的措施有：推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理；建立法官员额制，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。

站在司改路口的不少法院人士，面临重新选择或被选择。40岁的王明（化名）是名成熟法官，去年脱离审判从业务庭副庭长调任行政部门做管理者，正在观望是否重返一线。还有优秀硕士生遗憾因之前被分配到综合部门，没有法官职称，无缘享受这次改革的“红利”。

其实，上述改革都需要试点积累经验。《财经》记者获悉，在两年试点结束后，有关部门将总结经验，预计会在2017年全面铺开。

改革是利益博弈的结果，傅郁林并不赞成人人自危式的改革，她建议多做增量改革。“法官员额制肯定要做，但未必一定要缩小法官规模，让年轻法官不再是法官。”她认为，把原来的法官“打回”法官助理实践中也行不通，目前案件量居高不下，法官数量却减少很多不太现实。许多基层法院严重依赖年轻法官，甚至70%的案件都是35岁以下的年轻法官承办。如果取消他们的“法官”资格，那么是所有案件不分繁简都由身为资深审判员的“法官”审判？

她的观察与王明所在法院的情况一致。北京的法院近年来招聘的年轻人以科班硕士、博士居多，工作五六年后逐渐上手成熟。基层法院人员更新快，“隔一段就有人辞职”，其中一些年轻法官成长为业务骨干甚至中层。一些老法官则不想干、不愿干或者“干不动”了。“办案的中坚力量是30岁出头的年轻法官。如果改革措施对年轻法官普遍不利，必将带来消极怠工或者更多的辞职潮，法院人员断层现象严重”。

傅郁林称，从法官人员结构看，35岁以下的法官恰是接受过系统的法学专业训练的法官，而45岁以上的法官大多是没有法律专业背景的经验型法官。

对此，接近最高法院的人士透露，“法官队伍的冗员、知识结构老旧、非科班人员才是改革对象，有些地方改革指向年轻法官，这是不对的。最高法院也在纠偏，一定要保存新生力量，并考虑更新换代的大环境。”

傅郁林认为，法官特别是承担复杂案件的资深法官当然应配备助理，但不建议从法院内部生成法官助理，而应从外部招录辅助人员。2004年最高法院曾选取18个法院试点法官助理制度改革，有的法院进展不顺，“就是因为在内部切蛋糕，阻力较大，结果一项挺好的制度半途而废。”

对此，“四五”改革明确拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制。前述接近最高法院人士称，国外一名法官通常配备5名-8名法官助理或者书记员，国内有些法院法官和辅助人员的比例还不到1∶0.3。“人员分类管理，一定是法官比辅助人员少，而不是法官越多越好”，未来多渠道增补的来源将包括公务员性质、聘任制及购买社会服务等。

在傅郁林看来，辅助人员的不足与中国传统法官的成长机制和此前的书记员单独序列改革有关。书记员单独序列改革前，法官是学徒式的传帮带的晋升机制，从书记员成长为助理审判员再晋升为审判员。“书记员的改革打破了这种模式，其不足之处在于中国的法官既没有英美法官那样的背景，也没有大陆法系法官那样的岗前职业培训。”

法官如何选任

“四五”改革政策在向一线法官倾斜的同时，还将向基层法院法官倾斜。目前，基层法院与上级法院法官在职级待遇和工资上差距较大。

以李阳为例，如果她在基层法院奋斗二三十年，可能也只是科员级别。如果在落后偏远地区做法官，待遇更差。但与其水平近似的同学考进最高法院后，工作不到十年就可能晋升为处长。

这种情况在新司改推行后可能不再出现。最高法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣在介绍改革举措时称，“四五”明确初任法官首先到基层法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院产生。这意味着法学院毕业生如果想当法官必须到基层，到最高法院只能从法官助理做起。

来自最高法院的人士称，不同层级的法院，应设置不同的法官任职条件，外界对“娃娃法官”的批评有一定道理。“不到30岁就成为法官，在基层法院可以，但在高级法院、最高法院存在‘娃娃法官’就不太正常了。”

法官遴选也将产生变化。为确保法院独立行使审判权，中共十八届三中全会提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理。为配合该项改革，最高法院推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门考察把关，人大依照法律程序任免。

据悉，业内人士普遍关注的遴选委员会挂在哪个机构的问题，目前还无各方满意的一致方案。不少人士担心，挂在省一级法院下会加剧上下级法院的行政化，影响审级独立。

傅郁林认为，遴选委员会下辖于省级人大常委会之下风险最小也最名正言顺。“现在还不只是挂在哪儿的问题，而是什么样的人能成为遴选委员会委员，用什么程序去挑选委员，是常设机构还是临时组成等。另外，‘四五’改革还提出实现法官问责、惩治机制与退出机制的有效衔接，这些关涉法官职业保障的重大事项也应由遴选委员会参与。”

最高法院称将完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级、享受较高的薪酬待遇。傅郁林呼吁应该建立法官正常的晋升机制和选拔式晋升机制。“对那些墨守成规、不违纪违法的法官，只要达到基本考核就可以晋升。这是确保法官不拉选票、不理会各种条子、兢兢业业办好案的根本保障。”选拔式晋升是确保下级法院的部分法官不用非挤进上级法院，也能享受和上级法院法官同等的待遇。“而人事任命最怕空降，既挤占下级法院法官的晋升空间，又表明上级法院有私心。”

对各界批评较多的法院考评机制，不少法官都表示深受束缚，令人感觉“法官不像法官，没有职业尊严”。最高法院此次表示将废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院间的行政化。

在业内人士看来，对法官的考核应限于可体现办案水平的裁判文书，而不是异化为写文章、发论文、案件上诉率、调解率等。“这也是保障法官独立的职业保障机制。久而久之，下级法院的法官就不用因受制于上诉率、发改率等考核指标而害怕上级法院。”

院长的任职资格此轮司改并未涉及，成为一个遗憾。傅郁林称，院长的任职资格要高于初任法官的条件，这是一项成本不高但惠及全体法官的措施。

员额制如何确定

法官制度的改革中，法官员额制是一个疑难命题。

2004年发布的“一五”改革纲要指出，根据法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素，研究制定各级法院的法官员额比例方案，并逐步落实。同年，最高法院为推动法官助理改革发布的《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，明确提出试点法院应确定法官员额及法官、法官助理和书记员的配备比例。

不过，因牵涉法院外的人事组织部门等，及制度本身的复杂性，直至近十年后，2013年中组部和最高法院才联合发文，对法院各类人员设置初步的比例。

目前，深圳的司法改革已经开始。深圳公布的方案称，深圳市中级法院法官员额最多不超过本单位政法专项编制的60%，各区法院法官员额最多不超过本单位政法专项编制的65%。

最高法院的人士表示，员额制还需要试点先行先试，“法官员额的比例不能太高，要控制在合理的范围内，法院辅助人员的总数要多于法官，不然谁来干事务性工作？”

傅郁林认为，法官员额的确定与上级法院从下级法院遴选法官、审判辅助人员的配备、四级法院的职能定位、法官的待遇等都互为配套，“很复杂，要大动干戈”。首先需要确定大量的统计和评估，以什么样的标准定员额，要体现不同级别、不同地区的差异。

员额制的合理确定需要首先明确四级法院的职能定位和权限，这样不同级别的法院在确定法官员额时才能兼顾到因层级不同的属性带来的差异性。

“四五”改革还要求，进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事案件的管辖权下放至基层法院，辅之以人民法庭和诉讼服务中心的建设。这实际上就是下沉案件，将大量的民商事案件下放到基层。另外，规范上下级法院审级监督。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，压缩个案请示空间。

目前，高级法院区别于最高法院的职能和权限仍缺乏清晰的定位。在傅郁林看来，这已经导致上级法院监督乏力和最高法院不堪重负。应该单独定最高法院的职能和员额。“四五”纲要提到推进最高法院内设机构改革和最高法院建立将本院作出的裁判转化为指导性判例的机制，“但如何区分事实审和法律审，还需要有更长远细致的探讨”。

责权利能否统一

浏览完“四五”纲要公开的内容，正考虑是否重返一线的王明没有找到有关待遇的表述。改革大幕已经开启，他认为目前改革要求的主审法官所承担的责任和薪酬待遇并不成正比。也有法官认为，法官的职业化建设和法官待遇提升应两条腿走路，但现在没有同步进行。

如果利不到位，将会导致失衡甚至有更多现任法官流失，因此法官普遍关注工资涨不涨。《财经》记者获悉，有试点地区在酝酿法官收入可能超出公务员收入三成；有的试点法院计划部分一线办案法官的收入将赶超本院院长。

目前，法官工资区别于公务员工资的部分是法官津贴，以北京为例，一家基层法院副科级法官的津贴是200元，且各级差距很小。

多数非首批试点省市还需要再等待才能获取薪酬待遇的提升。王明称，他所在辖区的检察院也在酝酿改革，报上去的方案又被打回来，“原因就出在财政部门没有通过涨工资的部分。试点地区的财政支持可能问题不大，但非试点地区财政上还没放开”。

王明还困惑，以后法官脱离公务员序列后，谁给法官开工资？“是省一级财政开，还是省级高院开，这些虽然是细节问题，但因工资的名目构成不同等因素，处理起来却不是简单的事情。”

不少法官还担心司法过错责任追究的问题。新一轮司改提出将健全司法过错追究机制，统一司法过错责任认定标准。傅郁林认为，法官正当行使职权应有相应的身份保障，未经法定程序不得被解职或者调离，非因法官腐败、枉法或重大程序过错不能随意扩大或追究法官的责任。

关于审判长的权责问题，是这一轮司改的一项重要内容，核心是健全审判权力运行机制，举措包括选拔能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或者合议庭中的审判长。审判长负责制的改革已有多个法院在试点，具体做法不一。

“审判长有两种含义：一是合议庭中审判长，依据相关规定，审判长与合议庭其他成员一样在具体案件表决中一人一票，此时审判长除了可能依据诉讼指挥权在程序推进方面享有更多权限和责任外，他与合议庭其他法官应当是完全平等的；另一种含义是作为案件管理系统的负责人，职责与改革前的庭长并无明显区别，比如对本组案件进行分流、分配、流程管理、统计分析，组成合议庭、组织非制度性的疑难案件讨论等。”

但现在并没有明确区分审判长负责制是哪种意义的负责，是审判管理意义上的负责还是对其所有分管案件的质量和结果负责？傅郁林称，如果要求审判长在合议庭里对案件结果承担更多责任，则必然赋予其多于其他合议庭成员的实体性权力，这显然违反了合议庭成员共同负责的制度和改革目标，也没有突破行政化思维。去行政化的替代成果应是科学界定合议庭全体成员的责任，确保每一位成员独立发表意见，持少数意见的应记录在案并作为评估其履职行为在案件处理结果中的责任的根据。

其实，如学者傅郁林，法官李阳、王明等人关注或担忧的问题，都还需要司法改革的决策者和设计者持续推动，最高法院已表示，还将出台实施方案，建立督导检查、评估制度，确保各项任务不折不扣完成。

也因此，新一轮司法改革如何，仍有待观望。