非京籍学生的“教育权保卫战”

7月9日，张爱玲带着12岁的儿子乘火车回到老家——山西大同天镇县。这是她一家三口在北京生活十多年后，第一次分离。

此前，经过数月努力，仍未能叩开北京市公立中学的大门，张爱玲不得不放弃北京的工作，回到老家县城租房，成为一个全职陪读妈妈，而她的丈夫则继续在北京经营一家汽修厂。

在这个暑假之前，张爱玲的孩子在北京市朝阳区崔各庄乡的一所私立学校读六年级。按学区划分，孩子毕业后本来应该进入奶子房中学读书。由于今年北京市的“幼升小”“小升初”明确了学籍管理的新规定，部分区县还提出了缴纳社保的新要求，张爱玲在初中报名之前回乡托人补办学籍手续，但因为未缴纳社保，最终未能拿到奶子房中学的借读证。

她的遭遇并非个案，张爱玲说，“孩子一个班54名学生，大部分都已经回了老家。”

自5月开始，在通州、朝阳、海淀等区，非京籍的家长们一直在为孩子上学而四处奔走。

5月19日，近200名通州区的非京籍家长来到北京市政府和信访办，要求统一安排孩子上小学。

6月16日，以崔各庄乡和十八里店乡为主的120多名朝阳区非京籍家长前往区教委争取入学权，期间发生冲突。

6月18日，海淀区四季青乡的60余名非京籍家长不满孩子被分配到附近的私立小学——北京尚丽外国语学校，集体到海淀区教委请愿。

6月21日，张爱玲和300余名非京籍家长带着他们的孩子来到北京市政府和信访办门前请愿。队伍最前端的孩子们举着“孩子要上学”的小纸牌，和大人们一起呼喊着这句口号，一些妈妈忍不住当场 失声痛哭。当天下午，一位北京市教委官员在市信访办内接见了18位家长代表，他们分别来自朝阳区18个乡镇。但当天夜里，崔各庄乡家长代表和其他乡镇代表却陆续接到有关方面的警告。

和非京籍“幼升小”遭遇类似困境的，还有部分像张爱玲这样的非京籍“小升初”学生家长，他们的孩子此前就读于不具有发放学籍资格的私立小学，在升初中时，需要补办学籍号和提交审核材料。

就在一个月以前，因户籍问题而无法报考北京市高中的九名初三学生及其家长将北京教育考试院告上法庭。6月12日，该案在海淀区法院开庭，7月11日，该案一审判决家长败诉。

通州区的五名“幼升小”非京籍家长，也于7月7日向通州区法院递交诉状，起诉通州区和北京市教委。家长们被告知，要到7月16日，才会知道诉讼是否被受理。此外，朝阳区崔各庄乡、十八里店乡的“幼升小”非京籍家长也正酝酿起诉。

从表面上看，政策决策过程的不透明和摇摆不定，导致了今夏北京这场“教育权保卫战”的爆发。然而深入分析可以发现，现有的教育资源投入和管理机制不顺，以及对外来人口的强硬控制思路，才是导致矛盾激化的深层原因。

入学门槛升高

4月18日，北京市教委发布有关2014年义务教育入学的文件，要求在北京接受义务教育的非京籍适龄儿童，其父母须提供“五证”，即在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证及户籍所在地无监护条件证明。

实际上，北京此次出台的文件并不新鲜。

从2012年以来，北京市教委即已对非京籍学生提出审核“五证”的要求。但在今年的文件中，北京市教委特别授权各区县“结合实际制定实施细则”。

此后，多个区都公布了严格的“五证”规定。

比如，东城区要求父母双方均在本区务工并居住；丰台区则要求父母至少一方在该区务工；海淀区要求父母双方的暂住证须在2014年3月1日前在本区办理；昌平区则要求父母双方持有2013年12月31日以前颁发的暂住证，且不能断档。

此外，还有一些在“五证”的基础上增加社保证明审核条件。如通州区要求父母双方在2013年1月至2014年3月间在本区域内缴足12个月的社保；朝阳区也要求父母双方必须在本区缴纳社保，这一条成为该区非京籍儿童无法通过审核的主要原因。

“2014年的5月和6月，对全体非京籍适龄入学儿童家长而言，是一个黑色、屈辱、愤怒的季节。”朝阳区崔各庄乡的部分非京籍家长在一份《路在何方》的信访材料上这样描述。

在经历了一个多月没有任何反馈的漫长等待之后，6月13日，朝阳区崔各庄乡政府答复称，仅有25人入学材料审查通过，另有13人送交二次审查。这对于该乡已递交“幼升小”材料的500名非京籍学生来说，是杯水车薪。

对于家长们的质疑，北京市教委在5月26日答复朝阳区非京籍家长时表示：“区县制定实施细则都是经过区政府同意的，市教委不能干涉。因为基础教育在区县，市教委不直接管任何一所学校。在义务教育入学这块，区县政府是负主责，我们是业务指导部门。”

令家长们更困惑并难以接受的，是入学政策的摇摆和模糊。

朝阳区崔各庄乡在5月5日“幼升小”报名开始时，并未提及有关社保的审核条件。当家长们几天后前去递交“五证”时，才得知“父母双方必须有社保”这一要求，而“社保必须在本区缴纳”更是在之后才听说。

5月9日朝阳区教委收到家长的反映情况后，当天下午崔各庄乡政府表示将放宽审核条件。

“但6月13日时，乡政府才告诉我们可以在5月25日以前在本区补缴半年，为什么不早一点告知我们呢？”一位家长表示不解。

此后， 5月26日、27日，乡政府分两批公布了69人审核通过名单。当这些家长去领取借读证时，戏剧性的一幕发生了：27日这天上午去的家长领到了借读证，下午去的家长就被告知“借读证停止发放”。一位傅姓家长空手而归，“乡政府的人告诉我说录错了。”

十八里店乡的一位家长抱怨：“政策说变就变，5月23日之前没有社保也发了借读证，6月17日又从村委会和学校发放了一批。”

6月21日，18名朝阳区家长代表在信访办与教委官员会面，提出疑问：“为什么第一批、第二批、第三批审核通过的入学材料和现在的要求不一样？为什么政策一月三变，又不提前告知和公开？”“官员答复说这就是政策，他回答不了，就散场了。”一位提问家长转述当时的情景。

在这次会面中，家长们从教委官员那里得到一个并不确切的信息，最后一批审核通过的名单将在7月10日前公布，条件是父母双方能提供六个月社保缴存证明。但至7月10日时，受访家长并没有看到这份名单。

随着家长们越来越强烈的质疑之声，北京市教委5月29日曾发布声明，强调非京籍儿童“五证”不全将不能在北京入学。声明还表示，按照教育部对无学籍流动学生的管理要求，在不合格学校就读的，不能建立学籍；没有学籍回户籍地就读的，户籍地学校必须依法接收并建立学籍。也就是说，户籍所在地政府有责任接收回乡就读的学生并解决学籍问题。

而对受到指责的政策公示不及时、一些区县对暂住证和社保的要求不合理，以及如果不符合要求是否有补救措施等内容，声明未涉及。

夹缝中的打工子弟

正当非京籍家长们为“幼升小”焦头烂额的时候，朝阳区19所打工子弟学校的1万多名在读学生也可能陷入无书可读的困境。

6月30日、7月1日两天，这些学校遭到朝阳区教委的联合执法，无一例外都收到了7月8日之前完成整改的通知。

“名为整改，实际上就是要再取缔一批打工子弟学校。”朝阳区自强实验学校校长韩海学说，他所在的学校也在整改之列。

朝阳区崔各庄乡、高碑店乡部分打工子弟学校的家长已收到村委会、居委会和乡政府的电话通知。“说学校办不了了，让去学校取单据，让孩子转学回乡。”宏翔学校学生邓欣然的妈妈说。

2011年，北京的朝阳、大兴和海淀区曾开展集中取缔，20所打工子弟学校被关闭，此后全市仍保留了60余所未经审批打工子弟学校，其中19所位于朝阳区。

朝阳区自强实验学校在2011年时被关闭了一所分校，该校校长韩海学说，“学生被分流到附近的公立学校和打工子弟学校，另一所分校没法分流学生，才被保留下来。”

“今年的整改没有分流方案，区教委告知让学生们直接回老家。”6月30日，韩海学从朝阳区教委等联合执法人员口中得知， “这是领导的意见，符合流动人口管理的大趋势，希望你们配合。”

这让两个女儿都在朝阳区自强实验学校就读的施恒陷入深深的忧虑。“想转学，但公立学校不接收，因为我们两口子双农户口没办过社保，如果把孩子送回河北邯郸老家，父母年纪大了又照顾不了，难道要把我们一家逼回农村？”施恒和妻子在京十年，一直在建筑工地工作。

“朝阳区教委的工作人员曾建议我们这里的学生回老家去领个学籍号，再回来借读。”宏翔学校董事长杨兵说。

但许多未审批打工子弟学校的校长都表示学生们在回乡办学籍号时遇到了各种困难。

根据教育部2013年9月1日开始实施的《中小学生学籍管理办法》，全国2亿中小学生将获得终身不变的学籍号，并进入全国统一的电子学籍管理系统，今后需凭学籍档案参加一系列升学考试。北京市也从今年开始对“幼升小”和“小升初”全面启用了信息采集系统，符合条件的适龄儿童都需要参加入学信息采集获得学籍号，并纳入电子学籍管理。

而没经过审批的私立学校不在学籍管理之列，没有学籍，意味着未来不能参加中考和高考。

大兴区建新庄学校有在校生1300余名，“要开转学证明的有七八十个学生，学籍号办下来的才十多个”。校长罗亮说。

今年3月以来，朝阳、大兴、海淀、昌平、通州等各区的家长、学生和打工子弟学校校长，曾多次去教育部、北京市和各区县教委，请求户籍所在地和北京市学校接纳约7万名非京籍学生的学籍。

5月19日，教育部印发了《关于做好无学籍流动学生管理工作的通知》，要求各地“妥善安排返回原籍的无学籍学生入学，并通过全国中小学生学籍信息管理系统查重后为其新建学籍，不得以无学籍为由拒绝接收其入学”。

学生家长施恒为孩子的学籍也多次往返河北邯郸老家。“在哪上学在哪办学籍，老家的学校都是这样答复”他说。

宏翔学校学生邓欣然的妈妈向户籍所在地重庆市学校咨询后，得到的答复是“要在这里办学籍，每年需要回来考试”。显然，教育部的文件并无法解决家长和孩子的现实困境。

中考壁垒

学籍管理给今年北京2.2万名参加中考的非京籍学生也带来难题。

6月24日，人大附中朝阳分校的非京籍初三学生菁菁（化名）走入了中考考场，与北京籍同学的准考证不同，她的“考生类型”一栏标明为“非京籍无报考资格”。这意味着她参加的是“借考”。

2010年开始，北京对于菁菁这样的非京籍学生建立临时学籍，以解决其入学问题。临时学籍实行属地管理，转学时可以跨区县流通。

从去年开始的全国统一的学籍管理取消了临时学籍的属地管理，统一到教育部的电子学籍行政管理。在北京随之而来的变化是，所有的非京籍高中学生都排除在外，他们的临时学籍被取消，也就意味着非京籍学生不可能像此前一样，在北京读到高三再回乡高考。

对菁菁来说，即使通过了“借考”，她无法升入北京的高中，唯一的选择是回到户籍所在地，进入当地高中，未来才有可能参加高考。

菁菁的父母16年前从国外归来后，已在北京居住多年。“在北京打拼了这么多年，没想到孩子到高中阶段会被逼回大连，面临着和家人的分离。”她的父亲说。

“去年12月学校开家长会传达教委通知时，还告诉我们不用考虑京籍和非京籍的问题，今年4月2日再次通知时，就说北京所有的普通高中非京籍都不能报考了。我们再三向教委信访，得到的答复就一个——回原籍。”菁菁的父亲说。

5月18日，菁菁的父亲和另外八名非京籍家长，将北京教育考试院诉至法院。

北京教育考试院在庭审中解释：“非义务教育阶段的受教育权是由户籍所在地的人民政府来管理负责，北京作为非户籍地，只是额外提供报考中职的途径；各级人民政府是有分工的，在目前的教育体制和法律体制下，主要是由户籍所在地承担。”

原告代理律师胡贵云在答辩中称，“目前没有一部法律或者部门规章规定教育必须由户籍地来承担和管理。”

在提交证据时，原告已将北京市教委追加为被告。7月11日，海淀区法院对此案作出一审判决，驳回家长的诉讼请求，家长们表示将继续上诉。

学位短缺与人口控制

来自北京市教委的统计显示，今年该市约有16.06万人参加小学入学信息采集，其中非京籍人数约占三分之一。“如果不做人口排查，按往年的‘五证’登记，非京籍会占到二分之一。”教育部相关人士告知。

近年来，北京市已进入“幼升小”高峰期，其中，京籍和非京籍学生数量都有明显增加，预计未来小学入学人数仍将持续增长。

据北京教育科学研究院副院长桑锦龙提供的数据显示，进入新世纪以来，非京籍学生在义务教育在校生中的比重显著提升。

其中，从2001年起的十年间，非京籍小学生比重上升了近4倍，达到32.4万人；非京籍初中生更是上升了10倍，达到9.3万人。

朝阳区教委相关负责人介绍，今年该区仅京籍适龄儿童就达1.4万人，而非京籍儿童的入学资格正在审核，目前该区已准备了3.1万小学学位。去年该区小学学位就已吃紧，入学人数达2.1万。

海淀区今年小学毕业生近2万人，但入学的小学新生预计将达2.7万人，存在7000多个学位缺口。海淀区教委有关负责人估计，该区明年入学人数增幅将比今年更大。

昌平区今年小学毕业生人数为5317人，但今年昌平幼升小的适龄儿童人数却达到了1.45万人，仅北京籍儿童就有8328人，学位缺口达9000余人。

就统计数据来看，北京全市处于学位紧张的状态。

但北京市教委主任线联平4月接受媒体采访时，则对学位供应较为乐观。他称，北京为改造学校的办学条件、增加新的学校、补充相应的教师、提供相应的学位想了很多办法。“从全市统一测算的数据来看，今年提供的学位能够满足需要入学孩子的需求。”

事实上，从2012年起，北京市和各区县已开始了“中小学建设三年行动计划”，北京市流动人口子女教育协会会长易本耀介绍，“学位总体能满足需求，但分布不均”，三环、四环、五环内的城区以及城乡结合部闲置学位少，五环、六环以外远郊地区闲置学位多。而流动人口大多集中在就业机会多的前者，致使局部学位供给不足。

此外，根据教育部的要求，包括北京在内的19个大城市到2015年，100%的小学划片就近入学，90%以上的初中实现划片入学。到2017年，95%以上的初中实现划片入学；每所划片入学的初中95%以上的生源由就近入学方式确定。

为此，北京市教委规定，从今年起，义务教育阶段入学将实行严格的计划管理，将招生计划和入学系统紧密联系在一起。各区县需按学龄人口数量、小学毕业生数量和中小学校办学规模等制定招生计划并报市教委备案，各校不得擅自增加招生名额，这意味着以往校长手中掌握的部分招生权被收紧。

同时，各区县已陆续取消“共建生”和“推优生”，再加上全市统一学区制、电子学籍管理，义务教育阶段入学全面应用信息采集系统等一系列管理手段，试图解决择校痼疾，然后，随之而来的另一后果显现——升学渠道收窄。

此次提高入学门槛，也被外界解读为北京控制人口的一环。

北京教育考试院在6月12日的庭审中，就曾提及北京市的人口控制任务，以作为对其所做出的行政行为合法性的依据。

去年11月，中央提出“严格控制特大城市人口规模”的要求。

今年初，再次提出了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，确定了调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模的目标。

今年1月以来，北京市委书记郭金龙和市长王安顺多次将控制人口过快增长列为未来的一个主要的施政目标。

这一思路迅速转化为具体的政策。从去年底，北京着手人口疏解工作，对象主要为低端就业人口，动物园批发市场、大红门服装批发市场和新发地农产品批发市场等场所都被动员搬迁。

深层矛盾何解

21世纪教育研究院院长杨东平指出，这次升学政策调整波及的很多家庭，其实并不属于政府想要“清除”的“低端劳力”，其中不乏毕业后留京工作多年，稳定缴纳社保，甚至已经在京置业的白领人士。

“即便是最终需要疏散的‘低端人口’，他们所在的密集型市场明年迁出北京，今年还是要让他们的孩子在京读书。”杨东平说。

杨东平认为：“重整产业结构是没错的，但不能用调整产业结构的问题遮盖流动儿童受教育的问题，这是两个不同性质的问题。保障流动儿童的教育机会应是基本政策和价值取向，不能顾此失彼。”

中央教育科学研究所研究员储朝晖也表示：“不能在《义务教育法》和《教育法》的框架之外来谈教育问题。政策不能比法大。”

有教育部下属研究机构人士也指出，“学籍管理，不能成为地方政府推卸教育责任的工具，如果出现了流动的学生被排斥在流入地和流出地教育部门两头中间的情况，必须及时研究对策制止。”

上述人士在分析入学难背后的深层原因时表示，“中国义务教育管理体制以区县为主，教育财政投入的主体也在区县，那么工作在一个区县，在这个区纳税交社保，居住在另一个区县，却要求该区为其子女教育买单，地方政府肯定没有积极性。”

有统计显示，在北京，一个公立小学学生的生均经费达到了一年1.5万元，位列全国第一，其次是上海和天津。其他省份大多只有几千元。而教育财政的投入，中央和地方的配比在西部地区大概是4∶6，中部2∶8，东部自筹。

“非京籍学生的入学问题，可以尝试通过市级统筹来解决。” 前述教育部下属研究机构人士表示。根据他们的研究，北京大量外来人口在城区工作但居住在郊区。

在这方面，上海既有经验和教训或可借鉴，上海市对流动儿童教改以来，率先实现了教育财政投入市级统筹，市级财政每年大约投入60亿元来解决随迁子女教育问题。“但因为地方财税体系没改，至今这个机制也出现反复。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇说。他认为，“建立省级统筹加中央转移支付的教育经费投入机制，才是地方政府真正能发挥积极性，改变教育资源不均衡的根本。”

此外，上海还通过托管学校，政府购买服务等方式来化解学位缺口。“公办教育容纳不了的，可以扶持民办教育，通过购买学位的方式来解决，也是一种办法。”中央教科所教育政策研究中心主任吴霓指出。

杨东平呼吁，政府应高度重视流动儿童教育政策的逆转，真正落实流动儿童的教育保障。“北京和上海，至少应该恢复到一年前的入学要求。”