财税改革再闯大关

时隔20年后，牵一发而动全身的财税体制深层次改革再度全面启动。近日召开的中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，在外界看来，这是中央正式吹响新一轮财税体制改革的进军号。

6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。

此轮改革要在2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”财政部部长楼继伟日前在接受新华社记者采访时说。

业界共识是：新一轮财税体制改革的目标，是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，这与1994年财税改革有很大不同。

1994年中国开始施行的财税体制分税制改革，主要目的是规范国家和企业、中央和地方收入的关系，目前中国的主体税种就是在当时建立的。经过20年的发展，中国的税制、预算管理制度和中央与地方间的关系都已经发生很大变化，其积极贡献和有待改进的方方面面均在不断显现。

此次会议指出，深化财税体制改革应重点推进三个方面的改革，一是改进预算管理制度，二是深化税收制度改革，三是调整中央和地方政府间财政关系。可以看出，此轮改革重点与十八届三中全会提出的财税改革任务一脉相承。

从结构上看，此次财税体制改革涉及中央和地方的关系，政府、社会、企业和个人的关系，甚至包括部门之间的权力再分配、再平衡，牵扯杂繁，用一位资深税务专家的评价来说，就是中国无疑踏入了财税体制全面改革的深水区。

1994年分税制改革实行前，政策遇到了各方面相当大的阻力，为此决策层下了相当大的决心，在实际执行中也运用了相当高的智慧，解决了许多现实问题。如今20年的时间过去，新一轮财税改革面临更多的复杂性和不确定性。

央地财政重构

一个国家的财政体系，最核心的关系就是中央与地方的财政关系。此轮财政体制改革，恰恰将重构央地之间的财政关系，这也是中国社会经济现实发展的必然。

近年来的税制具体改革不少，比如资源税、消费税、房产税等，但其中有实质性推进而且对未来改革影响深远的，非营业税改增值税改革莫属。

作为1994年税改留下的一个“尾巴”，中国现行税制体系中并行两个一般流转税税种——增值税和营业税。前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。增值税的一大特点是上一环节的销项税即为下一环节的进项税，可消除重复征税，而营业税则存在重复征税现象，因而税负较重。营改增改革有利于发展第三产业，尤其是现代服务业，对推进经济结构调整具有重要意义。

2012年1月1日起，上海率先开始进行营改增试点，从事交通运输业和部分现代服务业的纳税人由缴纳营业税改为缴纳增值税，后来扩至全国。今年1月1日起，铁路运输和邮政业也已开始实行营改增。

电信业实行营改增没有财政部预想的顺利，三大电信运营商抱团游说，力图降低营改增适用税率，直到今年6月1日，电信业才纳入营改增试点。这比财政部此前力争实行的时间晚了两个月。

营改增最初为何落地上海，官方的说法是由于上海市服务业门类齐全，辐射作用明显。其实除此之外的原因还在于，营改增是一项表现为减税的改革，哪里实行营改增就意味着相关税收收入下降，尤其对于地方收入来说。

相对而言，上海具备多重优势，可以率先推进税改。首先，上海国税和地税系统合在一起；其次，上海的地方财政收入也相对雄厚，即使收入下降也比较容易承受。故此，2012年，上海营改增试点开始推行，当年整体减税200亿元左右，同期市地方财政收入完成3743.7亿元，占比不大。

但像上海这种财力雄厚的地方政府毕竟为数不多。1994年税改以来，营业税一直是地方收入的主体税种，早期的营改增改革，地方政府可以做出一些牺牲进行推进，但随着收入捉襟见肘的形势日益显现，这种很大程度上依靠“牺牲”地方利益来推进的改革已然失去动力。

国税总局此前发布的数据显示，2013年营改增改革共计减税1402亿元。可以说，这1400多亿元减税规模中相当一部分本属地方收入。为尽量照顾地方的利益，目前的营业税改为增值税后收入仍留给地方，但这种安排难以长期持续，或早或晚，增值税收入还是要中央和地方共享，地方只能拿小头，中央拿大头。也就是说，地方因为营改增减税本来就少了收入，增值税共享后还要减少一部分收入。

营改增试行以来两年半的时间，改革已经覆盖了原缴纳营业税行业的三分之一，其余行业包括建筑安装、金融保险等占到三分之二，推行起来不仅涉及行业多，而且时间紧、困难大。时至今日，一些省份的地方政府开始发表意见，“营改增最开始的时候收入和事权分配维持原来的格局，我们地方从大局考虑承担下来，但如果格局不变再推进营改增，地方恐怕承担不了。”

以建筑安装业为例，目前的建安业营业税在项目所在地交税，比如在北京注册的房地产公司到保定建房子，营业税交到保定，将来一旦改为增值税之后就要集中在注册地交税，保定的这部分营业税就没有了。由此，全国大量的市县级收入都将上收到省会和大城市，本来就为钱发愁的县长和市长更不好当了。

种种迹象表明，中央已经看明白，不顾及央地财政关系重构只单兵突进进行营改增等税制改革的路已经走不下去，财政关系重构是绕不过去的难题。这亦是从事财税具体工作的有关部门以及政策研究者的一个共识。

事权上收悬疑

最近几年，外界有关中央、地方财权和事权关系的划分有过多次争议。一度占据主流的倾向是：中央适当减少财权，从而让地方的事权与财权更匹配。但经过最后的权衡，事权调整，成为此轮财税改革的一个关键，其核心是中央上收部分原归于地方的事权，具体事项仍在讨论确认中。

1994年进行分税制改革，并未触动中央和地方间支出责任的划分，而是中央承诺分税制改革后再处理。分税制改革以来，中央和地方财政关系失衡的态势越来越明显，营改增的快速推行使得这种局面难以继续，到了非调整不可的地步。

具体来说，分税制在性质上属于中央政府主导的行政性财政分权，没有赋予地方政府参与决策、协调的主体地位，在内容上只考虑了财政收入的层级配置，没有界定各级政府的财政支出责任。这些缺失在很大程度上引发了财权逐渐向中央倾斜，而事权则不断向基层下移，导致中央与地方财政关系失衡。

从1993年到2012年，地方财政收入占比从78%下降到52%，而支出占比却从72%上升到85%，这种财政收支倒挂的尴尬局面使地方政府难以承担必要支出，催生了“跑部钱进”、土地财政依赖、地方债高筑等问题。

关于中央和地方财权、事权的划分，一直以来有两种思路，一是中央不下放财权，但上收一部分事权；二是地方事权不上收，但给予地方更多财权。

在保证中央利益的大前提下，一度盛行的给予地方更多财权的说法近年已很少提及。如果这种做法一时难以推行，那就只能寄希望于中央更多地上收事权，以缓和地方多年来的财政压力。

此前发布的十八届三中全会《决定》中，并没有在中央和地方事权上做出细致部署，最为明确的只涉及将法院、检察院的事权上收到省，它的出发点并不在财政问题，而且只涉及到省内事权关系，不触及中央。

国税总局原副局长许善达对《财经》记者表示，即使中央集中一部分支出责任，中央财政的支出比例也不可能从15%立即上收到很高比如40%。

目前《深化财税体制改革总体方案》及其实施细则都没有公布，据《财经》记者了解，上收中央的事权将包括义务教育和环保。

其实，国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治等环保事务，本来就应该中央负责，近年来事实上交给了地方，这在一定程度上导致环境保护不力，严重的环境污染问题频发。

而养老保险、医疗保险等涉及劳动力的跨域流动，也本应由中央为主管理，目前则处于极度碎片化的状态。其中的养老保险，也是目前地方政府迫切希望中央能够集中管理的事权。国际上养老资金都是中央统筹，中国迟迟不下决心主要考虑是随着人口老龄化，交钱的少领钱的多，中央财政负担过重。而这又与当前大力推进的新型城镇化紧密相关，如果养老问题总是掣肘，人口流动受到限制，城镇化发展就难谈顺利。

对于养老等中央和地方职能重叠的事项，各级财政责任不清。中央地方通过各种形式进行博弈，很容易职责不清、互相挤占或者双方都不过问。

财政部部长楼继伟此前曾撰文表示，政府间事权和支出责任的划分已经积累了不少矛盾。从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府没有负担起应负的管理责任是问题的关键。中央应该管理的事务放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。而一些本应由地方管理的事项，中央却介入过多，影响地方的自主权。

支出责任的不合理，导致了中央和地方在支出规模上的异化。此前，楼继伟曾在由博源基金会、清华大学共同举办的中国财政体制改革研讨会上表示，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%。“这是中国的一个特点，和任何大国都不一样，地方财政支出占绝大多数，而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。”楼继伟说。

按照财政部的思路，支出责任应该按照外部性、信息复杂程度和激励相容三个原则进行划分，把中央应该管理的责任向上集中，同时人事任免和支出所需资金的安排均由中央负责。

如果依旧维持目前的事权和支出责任划分模式，简单地增加对地方的一般性转移支付是不能解决所有问题的。而且目前中央对地方的转移支付规模大、项目多，较为分散，管理方面也存在不少问题，适当向上集中支出责任能够减少部分不合理的专项转移支付。

比如，中央应该集中一部分社会保障责任、公共卫生职能、教育职能，以及一部分跨区域重大项目的建设和维护职能，关系到社会公平正义又涉及全国市场统一标准的管理职能如食品药品安全管理，等等。

在调整中央和地方政府间财政关系方面，前述6月30日举行的中央政治局会议指出，要在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

焦作市财政局原局长申相臣认为，从地方财政实践和操作层面看，新一轮财税体制改革的三大任务中，最大的难点和阻力就是调整中央和地方政府间财政关系，包括政府权力和责任如何界定，办事和花钱如何计算成本，等等。

从地方财税部分的角度看，调整中央和地方政府间的财政关系，首先需要明确的是六个方面的现实情况差异。

一是经济基础差异，特别是区域经济发展不平衡，越是基层越困难，越是偏远地区政府成本越高；

二是财政基数差异，大多数地方政府财力缺乏全口径预算管理，财政收入和支出基数地区差异大，以事权划分重新确定财力配置缺乏技术手段；

三是治理能力差异，同样的地方不同的领导，政府治理能力和社会管理水平截然不同，同样的财政花钱，但办事多少和绩效结果却差别很大；

四是主体功能差异，中国多年前就明确提出主体功能建设的发展规划，但由于缺乏具体的财政政策支持和资源优化配置，实际效果并不明显，比如作为粮食主产区的河南省种粮不富，许多地方政府不得不大搞工业，招商引资；

五是公共服务差异，中国实现基本公共服务均等化的目标任务十分艰巨，建立事权和支出责任相适应的财政制度，应按照主体功能区建设和基本公共服务均等化的要求，公开透明、公平分配财政公共预算资金，彻底解决“跑部钱进”的腐败问题；

六是政绩考核差异，现行的地方政府绩效考核体系亟须改革，讲成本是政府治理能力现代化的基石，必须建立政府会计核算体系和政府成本报告制度，创造条件让人民监督政府。

就深化财税体制改革总体方案，楼继伟日前接受新华社记者采访时表示，进一步理顺中央和地方收入划分，主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分，遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

合理划分各级政府间事权与支出责任，要充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性。根据这样的原则，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，通过统一管理，提高全国公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任。中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。

利益格局待破

1994年税制改革之所以能够成功，特别关键的一条就是不动存量，既确保中央的利益，又保障地方和企业的既得利益。新一轮财税改革必将面临多方的阻力，20年前的改革经验或可为此提供借鉴。

1993年8月底至9月初，国务院总理办公会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过财税改革方案和分税制财政管理体制改革方案。9月至11月，时任国务院副总理朱镕基带领财政、税务等部门60多人，先后到过17个省市，一个省一个省介绍和解释改革的方案，与地方负责人交换意见。

当时中央政治局常委会通过的决议是，在财税改革中保证企业和地方的既得利益。按照基数与增量分配的原则，基数范围内的税收按原有承包制度在中央与地方间分配，基数以上的增量按新分税制分配。因为原有制度是地方留得多、中央少，所以基数越高，地方利益越大。按财政税务的工作惯例，一项制度改革都是以前一年为基数算账，下一年开始实施。财政部和税务总局的税改方案是以1992年为基数算账，新制度从1994年起施行。

广东是改革开放的前沿，在实行财政包干体制时地方财政留成比例较大。由于分税制和财税改革对其利益触动较大，因而广东对改革的时机和内容存在很大忧虑，提出应该以1993年收入为基数。以1992年还是以1993年为基数，成为1994年财税改革的核心争论。

当时财政部和税务总局考虑到距1993年结束还有几个月，如果宣布以1993年为基数，不知会出现多少地方在基数上做手脚以抬高基数的情况。但是朱镕基最终还是同意，以1993年为基数取得广东对分税制方案的认同。他认为只要分税制出台，几年以后增量总会越来越多，中央就可以集中财力。

最后，中央批准了朱镕基以1993年为基数的意见。结果，1993年基数从1992年的2600亿元扩大到3600亿元，增加了1000亿元。这在当时不是小数目，其中有很多是虚增增量。中央想出一个办法，凡是1994年税收增长率达不到16%的，倒扣基数。如增长率只有10%，基数就要扣6个百分点。虽然存在虚增增量的问题，但这一办法兼顾了中央和地方的利益，减少了改革阻力，使得新制度能够实施下去。

中央对地方让存量，还表现在同意广东提出的在企业减免税问题上给予照顾的意见。为照顾地方政策的连续性，减少改革的阻力，中央决定对税制改革和分税制改革方案下发以前，各省区市政府批准实施的未到期的减免税项目或减免税企业，当年不列入基数，明后两年实行先征税、后退还的办法，不增加企业的税负。

保存量，甚至让存量、动增量，是1994年财税改革非常重要的原则。曾亲身参与1994年税改制度设计和实施的许善达表示，从计划经济向市场经济过渡，涉及的利益关系复杂，任何一项改革都应考虑基本不动存量，甚至让存量，主要从增量上做文章，调节利益关系。只要改革往前推进，能够把增量分配的新制度推出去，假以时日，存量中的所谓不公平的影响会越来越小，新的公平的东西在增量的制度中比重会越来越大。

在这里中央算的是大账，对中央来说眼前利益可能有所减少，但制度推了出去。一位财税领域的资深人士说：这可以给今天的财税改革一定的启示。

主体税种寻路

顺着这种思路，接下来消费税的改革，或许可以作为中央让渡一部分利益给地方，作为后者主体税种的实际行动。

消费税目前为中央税，2013年国内消费税收入为8231亿元，占全国财政收入的6%。

尽管占比并不算高，但在业内人士看来，比起目前的房地产税和资源税的收入规模，消费税成为地方新主体税种的可操作性更强。

接下来的消费税改革，预计将分三步走。第一步扩大征收范围，将电池等产品纳入；第二步是将高档住宿业和高档娱乐业等纳入征税范围；第三步是调整征收环节，部分产品的征收环节从生产环节改至批发和零售环节。

其中第三步是将消费税划归地方税的关键一步。不仅为地方增加税收收入，消费税改革或许还可以在一定程度上增加省级政府的税收管理权。

赋予地方适当的税政管理权，早已被提上议事日程，但迟迟不见实质性作为。消费税划到零售环节之后，税目和税率的调整可以给省级政府一定的权力。一般来说地方税权有一个原则性的边界，那就是一个省份的政策调整不能影响到其他省份，所以生产链条环节的税种不能由地方调整，但如果消费税转到零售环节征收，它的税目、税率就影响不到别的省份，可以赋予地方一定的调整空间。

在为地方寻找新的主体税种方面，财政部财科所所长贾康一直主张房地产税可以担此大任。

贾康表示，房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税的主要来源，中国需在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验的基础上，统筹整合理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节，赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限，实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革。

对此许善达认为，并不是说中国不搞房地产税，但房地产税目前并不是优先级考虑，想要很快“冒出”一个财产税税种替代4万亿的土地财政，根本不可能。当前的主要任务还应该是推动营改增和消费税改革。消费税改到零售环节征收，是新一轮税制改革的关键一环，“既是税制改革的关键，也是央地财政关系调整的关键。”

楼继伟日前接受新华社记者采访时表示，税制改革接下来的改革重点锁定六大税种。其中前两项即为增值税和消费税，增值税改革的主要内容是营改增扩围，消费税则要调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节等。房地产税的内容放在第五位，楼继伟表示要加快房地产税立法并适时推进改革，由人大常委会牵头，加强调研，立法先行，扎实推进。

按照中央的要求，2016年将基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财税制度基本建立。根据楼继伟的解释，建立现代财政制度就是健全有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。

许善达认为，不管接下来财税体制具体如何改革，有两个方向不应该动摇，一是沿着市场经济税制的方向进行改革，二是中央和地方的关系，仍应为中央控制地方。