新型城镇化之改革深意

3月16日，备受期待的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》）正式发布。这部3万多字的《规划》，是今后一个时期指导全国城镇化发展的宏观性规划，也是中央颁布实施的第一个城镇化规划。

中国此轮新型城镇化规划新在哪里？推进的关键是什么？它是否能拉动经济更快速增长？

与中国此前资源和投资密集型的增长模式相对应，城镇化快速推进过程中的主要问题是大量农业人口市民化进程滞后，以及土地城镇化速度快于人口城镇化。此番新型城镇化规划的核心在于推进“人的城镇化”，并围绕此目标推进公共服务、基础设施、财税金融和户籍土地等相关领域的改革。

一亿人落户城镇的需求

户籍人口城镇化将快于常住人口城镇化。随着中国农村劳动力大量转移，剩余劳动力减少，新增劳动人口递减，未来传统意义上的城镇化也将放缓。也就是说，无论是非农行业的就业增速还是城镇常住人口的增速，未来几年都会比前十年放慢。

与此同时，2亿多已经离开农业的农民工还没能在城里落户。因此，规划的一个重点是加速农民工市民化的进程——到2020年将户籍人口城镇化率由35.3%提升至45%，城镇户籍人口数量预计在未来七年中增长1.4亿、年均增长2000万人以上，增速远高于过去十年的年均1300万人。

其中，《规划》要求在2020年前给1亿已定居城镇的农业转移人口落户。小城镇落户限制计划全面放开，大中城市的落户要求也会有所放宽。对这1亿人来说，关键的不是就业——他们已经在城里就业、定居，关键是城镇户口相对应的养老和医疗保险、子女就学等公共服务和社会福利，以及与之相对应的生活消费模式。因此加快户籍城镇化就要求相关配套领域改革必须协调推进。

推进基础设施和保障房建设，仍然是城镇化的重点。为满足持续增加的城镇居民、尤其是户籍人口的基本硬件需求，政府计划在全国范围内强化交通运输网络支持，完善城市群之间、城市群内部和城市内部的公共交通网络；提高城镇（尤其是县镇）的基础设施水平，提高公共供水普及率、污水处理率、垃圾无害化处理率、燃气使用和集中供热普及率、宽带网络覆盖率等。

为满足城镇中低收入人口和新落户农业转移人口的基本住房需求，政府计划继续增加保障性住房供给和完善相关制度。到2020年，城镇常住人口保障房覆盖率计划从2012年的12.5%提升至23%以上。这意味着未来七年还需满足9000万人、相当于3000万套的保障性住房需求。2014年政府已计划基本建成480万套保障房，其中大多为棚户区改造。也就是说未来几年政府每年都会计划推出约500万套左右的保障房，保障房建设将会稳健增长。

提高公共服务覆盖率以及推进生态环境保护同样至关重要。城乡人口最大的区别可能就是享受公共服务和社会福利的差距很大，而不是单纯的物质条件或硬件。因此，《规划》提出进一步提高基本养老和基本医保覆盖率，其中前者由2012年的67%提升至90%以上。

政府也计划到2020年为95%以上的农民工和城市失业人员提供基本职业技能培训，并使所有的农民工随迁子女能够接受义务教育。生态环境保护是提高城镇化质量的基本保障，为此，政府要求到2020年，绿色建筑占新建建筑的比重从目前的2%提高至50%，城镇可再生能源消费比重由8.7%提高至13%，空气质量达到国家标准的地级以上城市比例由41%提高到60%。

这意味着未来几年政府将引导和支持可再生能源和集中供热系统的使用，完善和扩大公共交通网络，提高建筑和燃油使用标准等一系列措施。发展服务业，实现产业结构的转型，也是减少对环境资源破坏的重要途径。

公共财政改革是关键

《规划》切中了未来新型城镇化推进的要害问题和关键方向，内容也很具体、详实。不过，在我们看来，落实《规划》的关键问题是如何使地方政府摆脱传统的城镇化模式——圈地、盖房、吸引产业投资，而转为推进以人为核心、以提供常住人口公共服务和社会福利、建立宜居城市为主要目标的新型城镇化。这里需要通过合理的机制设计为地方政府提供相应的资金来源和推进动力，因此公共财政改革将是新型城镇化能否顺利推进的关键所在。

其中的关键又是如何明确各级政府在提供公共服务和社会保障方面的事权，并建立相应的支出责任和融资机制。显然，这涉及到国家治理、行政改革及公共财政领域的改革，而这些改革也是三中全会改革方案中阻力和难度相对较大的领域，需要在未来几年内经过谨慎设计、充分论证和必要妥协，推进势必缓慢。

政府计划发展市政债券市场，并研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城镇化相关投资和支出提供融资渠道。这些融资机制，再加上传统的银行贷款，将会为基础设施及保障房建设提供资金支持。不过，公共服务和社会保障领域面临的并非是一次性的融资问题，而是持续的公共支出压力，这就需要财税制度进行更深层次的改革，这包括如何调整中央与地方政府之间的关系，以及如何构建合理的地方税体系。

新型城镇化将为中长期经济增长提供一定支撑，但不能视为“刺激”政策。中国人口结构持续变化和增长模式转型是推进新型城镇化的宏观背景。

一方面，由于人口结构的变化，劳动年龄人口和剩余劳动力总量均在减少，未来几年常住人口城镇化速度显著放缓，政府预计年均新增量由过去十年的2100万人减少至1700万人，非农就业人口增长将会显著放缓，这将是经济潜在增长放缓的主要因素之一。

另一方面，新型城镇化和正在推进的全面改革方案均强调改善公共服务供给、扩大社会保障。加速农村人口市民化后，享受更好的公共服务和保险，推动就业和消费的发展。推进生态环境保护，转变资源和投资密集型增长方式，虽然基础设施和保障房提供了进一步资本深化的空间，但预计其增速将会有所放缓，投资增速会呈下降趋势。

当然，“人的城镇化”会使劳动者平均受教育水平和技能得以提升，城镇化布局优化、全国基础设施水平改善等可以降低交易成本、提高生产效率、加快产业集聚，这些将一定程度上提升全要素生产率。综合来看，新型城镇化和与之配套的改革改变的是经济结构和社会治理，而不能视为短期或中期保增长的政策刺激。