美国预算平衡攻防战

尽管早有经济学家宣称，如果其他被美国共和党人支持的经济保守主义形式可以被扔进历史垃圾箱，至少平衡预算这个政策，确实值得保留。但现实正在离此愈来愈远。

美国总统奥巴马近日公布了向美国国会提交的2015财年联邦政府财政预算案，这是奥巴马为提振美国经济画出的最新路线图。和去年相比，奥巴马把平衡收支的希望更多寄于高收入阶层的增税方面。这份旨在促进经济增长、创造就业的预算案，目标指向了缩减贫富差距：在总计约为3.9万亿美元的联邦政府财政预算中，包括社保、医保等在内的社会福利开支总额约为2.5万亿美元。

这份预算案甫一出世便迎来抨击。虽然此预算案要提交国会，但似乎没有多少人指望国会通过这个预算案，严格说来，它更像是奥巴马的一个执政备忘。经济界的指责称，这个预算案的瑕疵，是它将平衡预算的希望寄于经济复苏和税收增加，而不是靠削减政府开支。

经济增长的可持续性与财政政策的相关性表现之一就是，要以最小的经济效率损失，实现再分配目标。在奥巴马看来，联邦赤字在当前财年为5140亿美元，是自他当选总统五年来的最低数字，他预计这个数字明年会更低。

从美国财政部公布的数据来看，2014财年前五个月，美国联邦政府财政赤字总额为3770亿美元。虽然同比下降，但公共债务还在上升。人们担心美国债务上限一直在突破，是否会成为阻碍美国经济发展的因素。

一方面，美国经济面确实在继续好转。2月美国制造业产出月率增长0.8%，远远高于前值修正值的下跌0.9%。3月纽约联储制造业指数升至5.61，虽不及预期值6.00，但较前值4.48却强劲好转。奥巴马似乎对经济复苏押注过大。预算假定失业率将逐步下降，并在奥巴马总统任期最后一年降低至6%。2月，美国的失业率为6.7%，乐观估算到2018年这一数字会降低至5.4%，并在2024年保持这一水平。

在政治方面，批评奥巴马预算案的观察者认为，与其说这是一个预算案，不如说是奥巴马借机推出的2014年中期选举宣言，以求民主党能保住参院多数地位，是帮助民主党拉选票的手册。

追求预算平衡充斥着政治角力和经济因素的掣肘，几乎总是处在政策选择的翘翘板上。但在克林顿时代，美国确实在一揽子削减赤字计划的基础上实现了经济复苏。在1993年之后的几年中，复苏逐步提速，失业率下降，预算赤字开始萎缩，通胀却未见上升。经济学家加尔布雷斯指出，1997年的亚洲金融危机将巨额资本吸引回美国购买财政部债券以躲避风险，美元进一步走强，贸易赤字也走高了。但预算赤字却反而一路降到零，还出现了财政盈余，创造了20世纪90年代美国的预算神话。

杰弗里·弗兰克尔在上世纪90年代中后期出任克林顿的经济顾问，后在1999年到哈佛任教，这一经历使他积累了丰富的财政政策决策经验，并谙熟经济理论。3月11日，弗兰克尔接受了《财经》记者的专访。撇开政治不谈，他认为每年的支出项目与税收收入没必要都达到平衡，这会使很多事情受限。考虑到当前的经济状况以及债务的长期可持续性，他又希望整体预算赤字或预算盈余处于合理范围，有时预算平衡也是必要的。

除了奥巴马提出的预算案，民主党和共和党分别主导的参议院和众议院也提出了各自的预算案，不管三个版本最后如何折中，弗兰克尔相信，美国预算平衡的攻防战会持续下去。

财政困局

过去几年，财政政策的反向措施一直大行其道，在应对长期的经济症结、即在福利制度方面没有任何作为

《财经》：你是美国国家经济研究局商业周期评定委员会的成员，你参与宣布过几次经济衰退？

弗兰克尔：这个委员会只有在需要讨论衰退或复苏时才开会，十年里这样的时刻并不多。

我在1990年-1991年的经济衰退之后加入这个委员会，经历了此后的复苏；接着，美国历史上经历了最长的经济增长期，该委员会无事可做，直到2000年经济衰退开始，这次衰退在2001年结束。此后，2009年大衰退到2010年正式结束。

我们不经常碰头，更多地是在网上讨论和电话会议中进行专业的讨论。正如大家所说，当我们宣称经济衰退结束时，它已经结束有段时日了。对此我们总是受到质疑、甚至是敌意的指责，它来自两个对立的角度：一种是人们不知道经济衰退的技术定义，他们认为情况还很糟，我们却宣布衰退结束了。其实经济衰退结束并不意味着复苏，只说明最糟糕的时候已经过去。另外一种观点认为我们是马后炮，是天底下最后一个搞明白经济衰退已经结束了的。

《财经》：此次经济衰退结束四年后，美国经济复苏依然疲弱。你怎么看？

弗兰克尔：这次经济衰退是自上世纪30年代以来最糟的一次。大多数解释都围绕失业率高企，从这样深度的经济衰退中复苏需要很长时间。其实，历来每次源于金融危机的经济衰退都会更糟糕，衰退程度更深，持续时间更长。

从环境背景来看，2009年-2010年是经济从衰退中复苏的一个很好的起点。但我们那时主要的问题是财政过紧。2011年-2013年，美国财政政策的错误导致失灵。

一方面，反复出现债务上限威胁、财政悬崖、政府关门、预算自动减支等等；另一方面，2009年第一年实施了财政刺激政策。数据也许并不明显，但发挥了作用。但之后的2011年到2013年，就倒过来了：大幅削减财政支出，同时增加政府税收，这是经济复苏如此迟缓的首要原因。当然，财政紧缩力度更大的欧洲，经济复苏速度更慢。

《财经》：过去几年美国从紧的财政政策可以称为“财政紧缩”（austerity）吗？

弗兰克尔：是的，大家都在谈论这个名词，虽然美国财政政策并未达到欧洲财政紧缩的那种程度。在经济大衰退之前，我经常挂在嘴边的是美国经济存在漏洞，房地产泡沫是需要解决的问题之一；同时我们犯了一个错误，就是在经济扩张期没有获得预算盈余，这样会导致下一次经济出现衰退时情况更糟糕，因为我们没有可用的工具来应对。

美国经济在2001年早期跌入衰退时，由于此前的股市和房地产繁荣，加之政府赤字的降低，使得小布什得以在危机到来之际利用此前的盈余减税和增加开支。

《财经》：美国的财政紧缩期是否已经彻底过去了？

弗兰克尔：我对2014年持相对乐观的态度，去年10月政府关门和以债务上限为政治砝码的战略失败了，显然共和党也不会再采用这个战略了。

《财经》：能否就此认为政治阻碍的因素已经消除了，美国正进入新的发展周期？

弗兰克尔：当然没有消除，它只是不再构成经济增长的主要障碍而已。

政府既没有实施美国所需要的长期财政政策，也没有采用必要的短期财政政策，不过是没有采取相反的措施而已。而在过去几年，反向措施一直大行其道：福利体系是美国经济长期的症结所在，而在福利制度改革方面我们没有任何作为；短期内，当经济下行时，又通过削减政府开支以及增加税收来促进经济增长。现在，虽然我们的措施并不是绝对正确，但至少没有做错。

《财经》：此次美国经济大衰退之后的复苏是否在遵循过去两次复苏的模式，即上世纪90年代初和2000年初经济衰退后的模式？

弗兰克尔：那两次复苏都是无就业复苏，经济产能的复苏其实并不慢，而就业复苏却很慢。这次复苏过程中的就业形势一直令人失望，但还不完全是无就业型复苏，因为经济的复苏一直没有达到强劲的程度。

在前两次经济衰退中，即使经济有一定的增速，就业复苏还是慢于增长的速度。这次情况不同，也可能是因为劳动力参与率下降了——其中一个原因是婴儿潮一代正在退休或将要退休。如果考虑到这个因素，鉴于实体经济的增长非常缓慢，我认为劳动力市场的形势大致符合人们的期望。

《财经》：在美国失业率下滑速度超出市场预期的前提下，下一个隐忧是通胀吗？

弗兰克尔：量化宽松政策刚开始的时候，批评美联储的人就责备其投入巨额资金，使得货币基础扩大为原来的3倍，这肯定会造成严重的通胀，有些人甚至担忧恶性通胀。他们说的不无道理——根据传统理论，如果将基础货币增至原来的3倍，价格水平也会翻3倍，这虽未达到恶性通胀的程度，但已是很高的价格了。

事实证明这是错误的，部分原因是货币供应量并没有增长那么多。银行以储备金形式持有货币，所以并未出现通胀，但是如果哪一天银行准备让这些资金出手，而不是捂着过多的储备，那就可能造成恶性通胀。

如果透过一些夸大的言辞和声明看本质，其实通胀只是一个需要注意的问题。我认为美联储这几年一直在思考如何在时机成熟时将资金收回，而且他们希望通过现在的缩减量化宽松就取得进展。但在完成削减购债之后，让持有的债券逐个到期而不进行展期，这将逐步缩减资产负债表的规模，从而使其恢复正常。很可能在实现充分就业前就已在这个过程中走得很远，那时通胀危险可能会再次出现。

《财经》：有关调查表明，很多人实际上对能否实现充分就业很悲观。

弗兰克尔：在过去几年里，我听说过两种预测。一种认为在就业方面没有任何进展，另一种相信很快就能实现全面复苏。我觉得人们在特定的时间点有特定的观点。失业率其实是在稳步下降，降得都有些出人意料。

实际上人们过于关注每月的波动而忽视了一个事实，如果看看过去一年或半年的数据，就会发现失业率的下降过程非常稳定。当然失业率下降的部分原因在于劳动力参与率下降了，但这不是事情的全部。我预计失业率还会继续下降，这个过程会比较缓慢，如果2014年经济增长更强劲，那么过去四年中放弃寻找工作的人将重新回到职场，因而失业率将延续过去三年的速度下降。

《财经》：有研究表明，自1985年以来，一旦工资上涨超过2.5%，美联储通常都会开始升息。当失业率降至7%以下时，工资年率涨幅会扩大至2.5%甚至更高。2月美国失业率为6.7%，同时非管理人员的工资年率增幅上升至三年高位的2.5%。是不是6.5%的失业率门槛现在已经不现实了？

弗兰克尔：这不是失业率门槛，美联储从未说过6.5%是自然失业率，也从未说过当失业率达到这个点时就必然会收紧政策。美联储只是说这是个必要条件，在到这个点之前他们不会采取措施。但是我们就快达到这个点了。我预计2014年美联储不会加息，也许2015年晚些时候会加息。

什么是好的预算蓝本？

政府支出的优先次序在变化，环境和不平等问题划到优先处理之列，这些正是奥巴马试图解决的问题，这并非扩大政府的整体角色，而是改变优先次序

《财经》：看来你对美国经济相当乐观，奥巴马总统刚公布了规模为3.9万亿美元的联邦政府财政预算案，增加支出并提高税收来刺激经济。该预算案将对经济会有多大的帮助？

弗兰克尔：我的乐观态度是指经济增长为3%。如果超过这一水平当然更好。正如大家都有的共识，国会不会通过他的预算案。

我们可能幸运地告别了债务上限僵局、政府关闭等问题的时代，但我们的政治体系仍远未回到正常运作的状态，也不能期望总统提交的预算案得到及时采纳和实施，虽然我有此希望。

奥巴马提及财政紧缩阶段已结束，这是对的。这个预算案没有大幅增加支出，但至少在一段时间内停止了自动减支。削减开支有两个问题：一是在经济疲弱时，削减开支的程度超过了必要程度，就不应长期执行；二是自动减去完全不合情理。自动减支计划疯狂地削减各种支出，许多经济学家认为，无论预算是盈余还是赤字，总有些方面需要减支。

《财经》：有人认为奥巴马总统预算案中所述的提高最低工资标准、扩大社会福利、增加对富人的征税等，是实现更公平的措施，这是好的切入点吗？

弗兰克尔：奥巴马选择了一些优先事项，这样也将民主党与共和党区分开来。他强调社会不平等，担心不平等以及环境问题。像延长所得收入税收减免之类被认为是解决不平等的有效方式，从而有利于工作、有利于市场，也有助于改善社会的不平等。但无论奥巴马提出什么方案，共和党都会反对，所以我认为此路不通。

《财经》：抛开美国两党分歧，仅从经济的视角，这算得上是一个好的预算案吗？

弗兰克尔：这是个非常好的预算案。但我的看法稍微不同，如果真有一个大妥协，那在过去四年就应该有——就是在短期内实施较为宽松的财政政策，同时采取措施解决长期社会福利、社会保障和医疗保险等问题。

一年前，奥巴马在其预算中前进了一步，表明他愿意达成某种大妥协，考虑改变通胀前景指数，以减缓社会福利支出的增速。但共和党并不买账，有人批评他的提案对老年人不利。所以2015财年的预算案中他没再重提此事。

我们真正需要的预算是要保障在必要领域的支出，并削减不必要领域的支出。那些不必要的领域，或是没有正当的支出理由，或是像社会福利支出一样，我们要考虑长期可持续的预算。

《财经》：奥巴马预算案提出560亿美元的新政府支出计划，其中包括给制造业中心的资金，各州用于促进能源有效利用的激励计划、就业培训以及扩大学前教育的经费。但这些钱不会来源于财政赤字，几乎可以肯定是靠提高税收而非支出削减来抵消。加税明智吗？

弗兰克尔：从经济学的角度，我倾向于认为，政府支出的优先次序在变化，环境和不平等问题划到优先处理之列，这些正是奥巴马试图解决的问题，这并非扩大政府的角色，而是改变优先次序。

撇开政治不谈，我认为每年的支出项目与税收收入没必要都达到平衡，这会使很多事情受限。但考虑到当前的经济状况以及债务的长期可持续性，我们又希望整体预算赤字或预算盈余处于合理范围内，有时预算平衡也是必要的。

比如上世纪90年代，我们消除了创纪录的预算赤字并在90年代末实现创纪录的预算盈余，显然经济强劲和股市繁荣功不可没，但我认为是一些政策措施使我们实现了预算盈余。

我要归功于老布什总统——记得他著名的口号，“听好了，不加税”吧？他与国会商定限制支出增长速度，削减赤字。上世纪90年代实施了一项规则，叫随收随付制（PAYGO），国会议员可以提新支出计划，但必须说明如何支付该计划，要么通过削减其他领域的支出，要么增税。尽管我说过这是人为的， 但它效果很好，限制了支出，限制了减税，在90年代末期连续三年保持盈余。

所以这样的措施在某些情况下很有用，在2001年前都一直发挥作用，但小布什上台时不想延续该政策，预算就开始暴涨，赤字也就出现了。

《财经》：你曾是克林顿政府经济顾问委员会的成员，你是否认为美国回归到克林顿时代的平衡状态遥不可及？

弗兰克尔：鉴于过去十年中美国预算和政治进程的受损害程度，我们无法回到上世纪90年代末的黄金时期。我在克林顿政府任职时，就曾想过可能再也遇不上这么好的时期，人们应该更加珍惜。那是史上持续时间最长的经济扩张期，非常强劲：失业率降至3.8%以下，如此之低却没出现通胀；股市创下新高，连贫困率都很低，人们忘记了当时解决不平等问题的措施效果更好。少数族裔的失业率相对较低，犯罪率下降，堕胎率下降。现在一切都彻底改变了。

重回到当初很困难——2000年底劳动力参与率非常高；现在婴儿潮一代开始退休，即使劳动力卷土重来，劳动力参与率也无法回到当初的水平，而且也没有理由恢复到当初的水平。

要重返当时的财政状况更为艰难。比较起来我们已取得了很大的进步，预算赤字削减了一半，尤其是预算赤字占GDP的比例达到了2009年的水平。我们也没理由不实现另一个繁荣时期，甚至是更健全的财政状况。也许我们已经上路了，但政治进程遭受了破坏，导致这个过程难度较大。

《财经》：奥巴马的一些提案关注制造业和创新，似乎在他看来，这些代表了美国经济的未来？

弗兰克尔：我觉得大多数人都认为教育、技能、培训、创新、研发是美国保持长期增长的重要领域，对其他国家而言也是如此。具体而言，制造业的劳动就业比例处于长期下行趋势，但这不可避免，这是提高生产率所产生的副作用。正如我们过去200年所看到的，在农业方面，在农场工作的人口比例为1%，以前绝大部分的人口在农场工作。

《财经》：仔细看这个预算案，非国防开支，包括对基础设施、教育和创新的重要投资将继续大幅减少，其占GDP的比重从2013年的3.1%下降至2014年的2.2%。与过去40年3.8%的平均值相比，可以看出削减开支产生了多大的影响。联邦支出减少对美国经济的长期发展会产生什么影响？

弗兰克尔：我们选择的道路以及美国国会通过的预算很可能会与这个数字保持一致，因为我们现在选择的是削减可支配支出，不增加税收，不进行社会福利改革，这就是倒退。我们已经大幅削减了可支配支出。即使奥巴马要将资金投入到制造业等领域，但其占GDP的比重也将达到纪录低点，根本没有削减的空间了。

如果真的是这样，若人们发现他们非常看重的项目支出被大幅削减，他们就会出来阻止，这包括很多自认为是财政保守派的共和党人，以及茶党，他们仍然倾向于获得相应的资金支持，他们要求削减别人的支出。极少数人是真的自由主义者。

《财经》：就美国债务问题而言，有数据显示再过十年，即使奥巴马没有增税，联邦预算本来可以接近平衡，联邦总债务会少于3万亿美元，总债务会低于GDP的80%，这能说明美国在处理社会福利问题时会有更多的空间吗？

弗兰克尔：再过十年正是社保和医保支出开始增长的时候，大规模赤字即将到来，这是一个长期问题而非短痛，现在预算赤字减少，甚至债务占GDP的比例都下降了，所以问题就在于此。婴儿潮一代开始退休，但我们的社保和医保支出还没有出现大规模赤字，真正的大规模赤字将在下一个十年出现。

《财经》：会不会有这样的预算案：它对美国经济最有利，且两党都能接受？

弗兰克尔：如果共和党和民主党的顶级经济学家聚在一起，这个问题可以很简单地解决——向来如此，基本上我们观点是一致的，极少有不同意见。主要的经济顾问向里根总统、大小布什、克林顿、奥巴马等提解决方案，这是经济学家的一个定义。我认为他们能很快解决最优预算提案的问题，不是削减财政支出。

他们不会进一步削减非国防支出，已没有削减空间了，也许可以对资金进行再分配。但从长期来说，税制改革是必然的出路。通过削减许多税式支出和课税减免，可以高效地增加税收。对于个人所得税和企业所得税，则降低税率。如果可能的话，运用增值税从而更根本地利用税制。

更好的方法是增收能源税，诸如此类。同时减慢社会保障支出和医疗支出的增长速度，将此作为一个长期方案。不要立即实施，当然不要削减对任何人的社保和医疗支出，现在的老年人还能获益。要在日后减慢社保支出的增速，而不是现在增税。如果真的能取消那些课税减免的话，可能根本不需要增税。但可以慢慢地逐渐实施增税，就像那些饱受争议的问题一样，除了经济学家没有人会赞成，就是限制课税减免，取消住房抵押贷款的按揭利息课税减免。

我们不能用政策严重扭曲金融系统和资本存量，而只是为了使债务融资的住房产业受益。这是我们经济学家十年前就想到的，结果这成为导致次贷危机和全球金融危机的主因。可即使在那之后，政客们与我们想的还是不一样。这就是经济学家的见解，两个政党会接受吗？不会。政客们会接受吗？不会。因为对于两边政党来说，这是政治自杀的行为。