我国耕地占补平衡政策研究进展

孙蕊 孙萍 吴金希

摘要我国正处于现代化、工业化和城镇化迅速发展的时代背景之下，在全国范围内实行耕地占补平衡政策对于国家粮食安全、城市发展和社会管理都具有重要的意义。该研究在诠释“耕地占补平衡”和“耕地占补平衡政策”核心概念的基础上，全面回顾了我国占补平衡政策的相关研究，从公共政策研究视角指出了我国耕地耕地占补平衡政策研究的不足，并对未来研究进行了展望。

关键词耕地；耕地占补平衡；政策研究；综述

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）01-00330-04

作者简介孙蕊（1978- ），女，辽宁抚顺人，博士后，从事产业政策、创新管理和土地资源管理研究，Email：sunr07@mails.tsinghua.edu.cn。

收稿日期20131205耕地资源不仅对人口大国的粮食自给起到决定性作用，而且也是国民经济发展的重要支撑。我国正处于现代化、工业化和城镇化迅速发展的时代背景之下，经济建设占用耕地的需求持续增长。因此，粮食安全所需耕地的基本要求与工业、城市发展之间的矛盾，使得耕地资源配置正成为国家可持续发展战略的重要内容。相关研究数据普遍显示，1957年以来我国耕地面积基本呈下降趋势[1-2]。尤其是1997～2003年，耕地数量由1949亿亩（1.298亿hm2）锐减到1851亿亩（1.234亿hm2），虽然最近几年耕地面积减少趋势变缓，但维持18亿亩耕地红线仍是一个艰巨任务。

历年的《中国国土资源公报》显示，导致我国耕地减少的主要原因有：非农建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整和自然灾毁，其中非农建设占用耕地是耕地减少的一个重要原因。同许多国家一样，我国政府实施严格的耕地保护政策，耕地占补平衡政策就是其中的重要一环。笔者从公共政策研究视角，对我国近年来耕地占补平衡政策的相关研究进行综述与展望，为相关理论研究与实践工作提供借鉴。

1耕地占补平衡政策内涵

从表面涵义来理解，“耕地占补平衡政策”不同于“耕地占补平衡”。耕地占补平衡政策是一项在全国范围实施、历时较长、十分严格的耕地保护政策，一直是学术界研究的热点。然而在中国学术期刊网，截至2012年底，以“耕地占补平衡政策”为关键词搜索到的文献数量并不多；之后放大研究范围，以“耕地占补平衡”为关键词，搜索到相关文献共计401篇，其中包括相关硕博士论文132篇。2002～2012年，相关学位论文的数量呈逐年上升趋势，以2011～2012年数量最多（图1）。

1.1耕地占补平衡内涵“占”指“占用耕地”，“补”指“补充耕地”。从土壤功能来说，耕地不仅可以用于种植农作物，还可以用于建筑支撑，满足人类的各种生产、生活和社会需求。在人地关系系统中，人类可以改变土地用途——变耕地为建设用地，也可以恢复建设用地为耕地，还可以通过技术手段将难利用的土地开发为耕地。因此，简单理解“耕地占补平衡”即是“占用耕地”与“补充耕地”保持平衡；具体指“建设占用耕地”与“补充耕地”在数量和质量上保持相对平衡。

1.2耕地占补平衡政策内涵对“政策”的正确理解是界定耕地占补平衡政策的基本前提。国外学者安德鲁·海伍德认为：“政策是个人、团体、企业或政府所采取的行动计划。在意图层次，政策表现为政府的立场；在行动层次，政策体现为政府的行为；而在结果层次，政策体现为政府行动的后果”[3]。根据我国现实国情，学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称”[4]。较之国外学者，我国学者对“政策”的定义有3个特点：第一，强调党和政府的双重主体，这是我国的现实国情所决定的；第二，强调政策的各种表现形式，如谋略、法令、措施、办法、条例等；第三，注重政策制定环节，较少提及政策执行过程和政策结果。

耕地占补平衡政策于1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）中被首次提出。该文件中指出：“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量……非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”[5]。

1998年《土地管理法》内容修订，通过立法程序将“耕地占补平衡”上升为法律规定。《土地管理法》第31条规定： “国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”[6]。

综合上述对“耕地占补平衡”和“政策”的概念界定，笔者认为：“耕地占补平衡政策”是指党和国家在我国人均耕地数量少、总体质量水平低、后备资源也不富裕的基本国情背景下制定的，以实现各省（区、市）范围内的“建设占用耕地”与“补充耕地”在数量和质量上保持平衡的一系列对策、办法和规定的总称，从而全面提高耕地资源利用效率，系统构建耕地在数量和质量上的平衡，并最终实现人地系统的可持续协调发展。需说明的是，我国耕地占补平衡政策始于1997年，目前已逐步发展为由“若干政策”构成的政策系统——从横向上由若干具体政策构成；从纵向上有国家政策和地方政策之分。现有研究的分析对象多为国家层面制定的相关政策。

2我国耕地占补平衡政策的研究现状

2.1有关耕地占补平衡的相关研究

2.1.1关于耕地占补平衡内涵的研究。起初，学者们主要从3个方面诠释耕地占补过程的“平衡”关系，包括：占补平衡、区域平衡和动态平衡。“占补平衡”是“建设占用耕地”与“补充耕地”保持平衡；“区域平衡”指各省（区、市）确保本行政区域内的耕地不减少；而实现“耕地占补”的平衡过程本身是一种“动态平衡”，还有学者认为这种动态平衡的实质是保证耕地资源人口承载能力的动态平衡[7]。

后来，耕地占补平衡的内涵被逐渐扩大化。郑新奇于1999年提出对“耕地总量”的全新见解——“耕地总量是指对包括耕地数量、质量和产出水平进行评定的一个动态的度量指标。”这一观点成为“耕地数量-质量平衡”研究的起点[8]。2004年，付邦道等提出可以将思维再发散一些，在更多层面上来思考耕地占补平衡问题[9]。于是，“耕地粮食生产力”被扩大为“耕地综合生产能力”的研究；“耕地占补指数”、“动态平衡指数”的研究也演变为“耕地综合指数”的探索。

2.1.2耕地占补平衡过程中的问题研究。耕地占补平衡的思想基础是正确的，旨在通过建设占用耕地与补充耕地保持“平衡”，确保人口增长与粮食安全的“平衡”，从而实现经济建设与耕地保护的“平衡”。但在实际操作中，耕地占补过程却以表面化的“平衡”掩盖了实质上存在的问题。

第一，“占多补少”的现象时有发生。不少地方在补充耕地过程中存在弄虚作假的现象。由于地籍资料变更不及时，现行的土地利用现状图上标注的“未利用土地”，事实上大多已被农民自发开垦，但是这些耕地均被计入新增耕地，导致补充耕地面积不属实，耕地占补在数量上难以做到“占一补一”，难以实现事实上的“平衡”[10]。

第二，“占优补劣”的问题突出。建设占用耕地大多为自然条件、环境条件和区位条件好的优质耕地[11]，而补充耕地却基本上是以前没有从事过农业生产的土地，或是产出率较低而被弃耕的土地。有学者用数据研究表明，开垦0.2 hm2以上的耕地才能弥补占用0.06 hm2现有耕地的生产能力[12]。因此，耕地占补平衡往往更多地体现的是一种耕地数量上的平衡，而非质量上的平衡[13]。

第三，“易地占补”监管不力。对于“易地占补”相关文献中还有“异地占补”的说法，指“建设占用耕地”和“补充耕地”过程在两个地区之间实现，但按规定占用耕地一方需向补充耕地一方支付相应补偿。按照行政区域划分，可以分为跨县、跨市和跨省易地占补3个层次，目前以跨县和跨市易地占补较为常见，特别是跨县占补平衡。由于不同地区在经济发展水平、土地后备资源状况及其分布上存在差异，必然形成地区之间存在耕地补充指标富裕和短缺的差别。但在监管不到位的情况下，占用耕地一方只管“出钱”，补充耕地一方只管“收钱”，以至于补充耕地与占用耕地在数量和质量上能否实现平衡，对占补双方来讲均不在考虑之内[10]。

另外，一些地方征地补偿安置落实不到位，存在侵害被征地农民合法权益的问题[14]。综合以上耕地占补过程中存在的问题，究其实质在于人们对耕地占补平衡进行科学评价的依据和标准并不一致：一是耕地数量的平衡；二是以耕地质量为基础的耕地数量动态平衡；三是耕地粮食生产力的平衡；四是粮食资源综合生产能力的平衡[15]。

2.1.3耕地占补平衡的对策研究。针对以上问题，学者们对改进我国耕地占补过程提出了具体措施，大致包括农用地分等定级、加强土地整理、完善耕地补偿等。

第一，农用地分等定级。刘培等阐述了我国农用地分等定级与耕地占补平衡之间的逻辑关系[16]；路婕对我国耕地占补平衡进行综合评价与分析，研究制定了全国统一的耕地占补平衡按等级折算系数[17]。

第二，加强土地整理与复垦。濮励杰等认为有3种土地整理的途径可以选择，即开源、节流和挖掘[18]；谭永忠等建议根据我国东中西部土地资源区域差异采取不同的具体措施[19]；也有学者认为耕地占补平衡只是一种补救措施，而保护耕地的最好办法是严格控制耕地的占用，应加大对土地整理的投入，提高耕地质量[20]。

第三，完善耕地补偿机制，具体包括农民补偿、易地补偿和生态补偿等。蔡运龙等从明晰土地产权的角度，提倡只有农民是土地所有者，才能在土地非农化流转中得到土地的增值收益[21]；钟兰艳研究变“易地开垦”为易地补偿制度，并提出易地复垦、易地整理、易地开发等具体补偿方式[22]。近年来，针对耕地占补过程中对生态环境的破坏，有学者提出“生态补偿”的概念。蔡银莺等认为积极推进和完善生态补偿机制，探索符合我国国情、国力的农田生态补偿机制已迫在眉睫[23]。

2.2有关耕地占补平衡政策的相关研究

2.2.1耕地占补平衡政策的历史演进。王梅农将耕地占补平衡政策萌芽追溯到20世纪80年代，以中央7号文件为起点，研究了1986～2009年我国耕地占补平衡政策的变迁过程，并预测政策的未来走向[24]；肖碧林等则重点关注近年来耕地占补平衡相关的国家政策文件与管理办法[25]；吴群全面研究了耕地占补平衡政策产生的背景和我国土地管理中存在的相关问题[26]。

2.2.2耕地占补平衡政策内容研究。耕地占补平衡政策包括两方面内容，即“占用耕地控制政策”和“补充耕地政策”。一般认为，“占用耕地控制政策”包括占用耕地补偿、建设用地预审、基本农田保护等具体措施，而“补充耕地政策”则由数量补给政策（土地开发、整理、复垦等）和质量补给政策（农业综合开发政策、农业科技政策等）组成[27]。此外，还有学者对耕地占补平衡政策考核体系进行研究，确定了相关原则、标准和方法，提出以耕地生产能力质量指标为核心的耕地占补平衡政策考核体系[28]。

2.2.3耕地占补平衡政策问题及其实质研究。有学者认为耕地占补平衡政策缺乏可操作性强的质量评价标准，耕地“占”与“补”的相关政策不能全面落实，占补平衡机制尚不完善[29]；何志明认为耕地占补平衡政策出现问题的原因，一方面是政策本身的局限，如政策未能从根本（粮食安全、粮食生产能力）出发，只为保护耕地而保护耕地；另一方面原因来自政策执行过程中产生的偏差，从工作环节上来说，分别来自于耕地“占”和“补”2个环节上[30]；张传新对中央政府与地方政府行为进行了博弈分析，对耕地保护效益的外部性进行系统研究[31]；王世忠等也指出耕地占补平衡政策问题是由于农业经济效益比较低，农地非农化带来的经济效益驱使地方政府的“个体理性”和中央政府的“集体理性”之间产生冲突[32]。

2.2.4耕地占补平衡政策效果研究。我国学者从多角度对耕地占补平衡政策实施效果进行评价。第一，从经济效益角度。谭荣等从资源过度性损失角度研究了耕地占补平衡政策实施效果，认为我国耕地资源损失规模之中有66.56%是过度的，属于资源的浪费[33]。

第二，从生态效益角度。谭永忠等肯定了耕地占补平衡政策对我国耕地数量变化产生了积极作用，但是，在全国实现耕地占补平衡的情况下，耕地总体生产能力呈下降趋势；同时，对生态环境产生了一定的负面效应[34]。

第三，从社会效益角度。耕地问题是中国现阶段社会问题的一面镜子，不仅国家粮食安全、生态安全、保证建设用地需求都与耕地有关，一系列社会问题也在耕地转移的过程中反映出来。例如，农地非农化与农民非农化不同步，导致“三无”农民增多，是“三农”问题的一个突出表现，成为社会稳定的一大隐患；再如，土地转移的增值收益分配不公平，开发商赚取了大量超额利润，地方政府获取了可观的土地出让金，而农民利益却被剥夺，是导致贫富差距拉大的一大原因[35]。

安徽农业科学2014年3现有研究的不足

耕地占补平衡政策从1997年实施至今，已经积累了丰富的研究成果。这些研究为我国耕地占补平衡政策的实施和调整奠定了坚实的基础，但现有研究也存在一些不足。

第一，综合分析国内对耕地占补平衡政策的研究，大多从农学、经济学和地理学等学科角度对耕地占补平衡政策进行技术操作层面的研究，很少有从公共政策视角，系统研究这项全国性政策存在的深层次问题及其政策根源，并运用政策理论和方法对该政策进行合理调适。

第二，作为一项实施多年的全国性公共政策，目前尚缺乏对耕地占补平衡政策过程的全面思考，缺少多元的、独到的视角，从而无法脱离传统的、单纯的耕地保护研究思路的束缚。即使在对耕地占补平衡政策内容设计和调适措施上，研究的角度也相对趋同而单一。更多的研究仅局限在对现有政策措施条款存在问题的讨论，以及对政策的修补和调整建议，从而无法认识到由政策议程、政策制定、政策合法化、政策执行，再到政策调整的“来龙去脉”的全过程，更难以发现导致政策问题的深层次原因。

第三，在现有研究中，很少有学者对政策参与者及其行为进行系统研究。公共政策过程既可以被认为是政策条款的具体落实过程，也可以被理解为各种参与者为了实现自身利益最大化而相互协商、相互妥协的利益调整过程。

4进一步的研究方向

基于上述问题，建议从公共政策分析视角，运用公共政策理论和方法，系统研究我国耕地占补平衡政策的政策目标、政策构成、政策内容、政策过程和政策效果等；从理论基础、政策现状、静态结构、动态运行和政策透视等方面，全面系统地揭示我国耕地占补平衡政策存在的主要问题，旨在对我国耕地占补平衡政策进行系统调适，以实现我国耕地保护、经济发展和社会和谐的多重目标。为此，对于耕地占补平衡政策问题，建议进一步的研究方向为：

第一，以公共政策研究视角探讨耕地占补平衡政策问题，目前迫切需要公共政策理论和方法的指导。作为全国性政策的调适和施行，有必要从公共政策层面加强相关理论研究和方法探索。因此，有必要建立系统的“政策研究”的全新思路，对耕地占补平衡政策根源和整个政策系统进行系统、全面地考察。

第二，对耕地占补平衡政策价值理念的认识和实践还有待探讨。耕地作为耕地占补平衡的政策客体，其价值也随着社会经济发展而逐步提升至自然资源和公共资源层面。随着人类对耕地多功能性的理解逐渐深化，也引发人们对耕地资源价值的全面思考过程。因此，对耕地资源价值的正确和全面认识应该是制定政策的基点，也是决定政策成功与否的关键因素。

第三，对耕地占补平衡政策主体网络结构进行分析。因为耕地占补平衡政策涉及的核心问题是国家对耕地资源的配置问题，在实质上体现的是将各种社会群体和各个层次的相关主体联系在一起，形成广泛而复杂的社会网络关系。耕地占补平衡政策涉及广泛的参与主体，包括中央政府、地方政府、用地单位和开发商、农民和集体经济组织、专家和学者、公众和媒体等。耕地占补平衡政策则作为“网络规则”，对各种主体进行利益调整。因此，从政策主体的角度研究耕地占补平衡政策，更有利于挖掘推动政策动态运行过程的真实动力。

第四，以公共政策研究视角，将耕地占补平衡政策议程、政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估和政策调整等政策阶段都纳入封闭的、动态的、循环运行的网络系统，各个环节之间形成相互衔接、相互影响、相互制约的网络链条，重新审视“耕地占补平衡政策运行网络循环过程”，并依据耕地占补平衡政策客观运行情况，针对网络运行中存在的问题，运用政策运行规律对其进行矫正。

参考文献

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