广州公园免费开放历程及其管理对策研究

黄伟导等

摘要：公园免费开放作为政府提供公共产品的一种全新理念，得到了不同国家和城市的认同。文章通过查阅文献、史料、书刊等资料对广州公园的起源、建设和免费开放历程进行回顾。针对公园免费开放存在的问题进行分析，探讨相应的对策，以期为公园免费开放后的优化管理提供参考，同时也为同类型公园的设计和管理提供参考。

关键词：广州市公园；免费开放；管理对策

中图分类号：TU986

文献标识码：A

文章编号：1671-2641（2014）01-0000-00

收稿日期：2013-02-01

修回日期：2013-11-04

Abstract：Park free admissions is a new idea about public products， that provided by the government， is approved by different countries and cities. Reviewing of the periodicals， historical data， and books， this paper looks back of the origin， construction and free admissions of Guangzhou parks. While， based on the questions existed in the free admissions to parks， the authors analyzing the strategies， making valuable suggestions for the optimal managements， and providing references for the same type parks in design and management.

Key words： Guangzhou Parks； Free admissions； Management strategy

前言

公园是城市公共绿地的一种类型，是由政府或公共集团建设经营，供公众游憩、观赏、娱乐等的园林[1]，有改善城市生态、防火、避难等作用。公园免费开放，作为政府提供公共产品的一种全新理念，得到了不同国家和城市的认同。美国、英国等发达国家的大部分公园、城市绿地、广场都免费开放[2]。

广州最早的城市公园雏形，据史料记载是清朝宣统二年（1910年）两广总督岑春煊题名的城郊黄埔公园（位于长洲岛上，后称“中正公园”，现仅存遗迹）[3]。至2009年底，广州市建成区已建成和开放的城市公园有211个，其中有169个公园已免费开放。然而免费开放公园在我国还属于新生事物，对免费开放公园出现的管理问题进行分析并研究对策，将为我国制定公园游园管理规定、改造公园以及日后新建免费开放的公园提供基础材料。

1 广州市公园免费开放的发展历程

1.1 1998年广州公园开始试点免费开放

1949年新中国成立时，广州较完整的公园只有4个，到1990年代初，全市大中型公园有28个[3]。公园类型比较齐全，包括综合公园、专类公园、纪念公园、游乐园等。随着公园总数的增多，公园免费开放的发展也让人欣喜。1998年，青年公园开始免费开放，是广州市最早对公众免费开放的公园之一。

1.2 1999年人民公园成为广州第一个拆除围墙的公园

在1999年广州市提出“一年一小变，三年一大变”的城市形象综合治理工作后，人民公园作为首个“小变”的对象。免费开放之初，政府拆除了集邮市场并撤销了原有的档口，公园的路面铺上了花岗岩，扩大了绿化种植面积。为应对免费之后的客流高峰，政府还在全园偏僻位置安装了百余支园灯，翻新了厕所等公共设施。

2001年4月，中国公园协会秘书长扩大会议在广州召开。在会议上，许多城市的代表都提出，除属于历史文化遗产的公园可以收门票外，其他公园应向免费开放的方向发展。全国许多城市都掀起了公园免费开放热潮。2001年8月，广州市分管相关行业的副市长在全市创建文明公园总结表彰会上指出，广州市将采用多种形式引资兴建公园，并逐步向市民免费开放[4]。

2.3 2003年广州市第一个市属公园免费开放

2003年9月，作为市属公园的东风公园免费开放。在免费开放前，公园方增加了保安力量，并增设保安执勤亭，还在公园阴暗处新增了照明灯和庭园灯；为应对游客增加所带来的需求问题，公园方增设生态休息平台及坐凳。东风公园免费开放后，游客翻倍。为呼吁市民共同爱护免费开放后的公园环境，公园发起了一个“文明游客”的宣传活动，收到了较好的效果。在东风公园成功免费开放后，迁址重建的广州市儿童公园也于2004年开始对外免费开放。

2.4 2005-2006年新建成公园全部免费开放

2005年广州新建成13个新公园，全部免费向市民开放。这些免费开放的新公园有两大亮点，一是充分利用旧城区改造和新城区发展，公园多建在居住密集区，解决城市人口密集地和一些城乡结合部缺少公园和市民活动场所的问题，为居民提供了生态环境良好的休闲娱乐场所；二是建造公园的同时保护历史古迹和文物，位于黄埔区的牛山炮台公园，山上有7座建于清光绪十一年（1885年）的古炮台，这个公园是为反映牛山炮台的历史文化品位而建，是广州市唯一以古炮台遗址为主题的公园。

2006年建成并免费开放的公园有10个。2006年7月，位于海珠区工业大道中的庄头公园正式宣布对公众开放，成为当时广州市老城区规模最大的免费公园，同时还填补了海珠区西南部没有公园的空白，公园的出入口设有监控闭路电视，保证园内公共设施的安全。

2.5 2008年首个广州市属大公园免费开放

从2008年11月1日起，中山纪念堂“除主体建筑和历史陈列馆以外”的园区免费开放，成为广州首个免费开放的市属大公园，从而为公园免费开放翻开新的一页。关于广州公园是否免费开放一直是公众关注的焦点，多数市民都希望广州市属大公园能尽早实现全面免费开放，多位人大代表、政协委员也多次在省人大、政协会议上提出议案讨论广州市属公园免费开放的问题；之后，一直关注免费开放进程的市人大代表和政协委员呼吁扩大免费开放的范围。但当时考虑到免费开放之后财政支持和公园管理的问题，市政府和市政园林局都表示难以一步到位。2008年年底，市政园林局出台政策让全市九大市属公园的年票可以通用，又有媒体和人大代表提出广州公园全免费一事，市政部门当时回应将上报免费方案等待市府批准。

2.6 2009年广州公园进入全免费开放时代

2009年7月1日，有42个收费城市公园免费开放；其中，属市政园林局管理的有12个，属市民政局管理的有1个，属各区园林绿化部门管理的有7个，属其他组织机构管理的有22个。其中，市园林绿化部门管理的公园包括：越秀公园、流花湖公园、文化公园、黄花岗公园、广州起义烈士陵园、珠江公园、雕塑公园等7个独立公园和麓湖公园内聚芳园、星海园等2个园中园。以公园免费开放为契机，提升周边区域生态环境，早日实现“公园在城市中，城市在公园中”的“花园城市”目标。

实行公园免费开放的同时，广州还制定了公园综合改造的升级方案，其中一个重要内容就是公园“拆围透绿”，进行开敞空间的改造。“拆围透绿”就是结合城市综合环境景观整治，将沿城市主干道的部分公园绿地与道路绿地有机融合。2011年广州市陆续拆除了珠江公园、天河公园、越秀公园、流花湖公园、烈士陵园的围墙。

2 免费开放公园管理的新问题和对策

2.1免费开放公园管理的新问题

公园管理包含两方面的内容，一方面是公园内部的事务管理，如人员调配、生态环境保护、游园活动组织等，另一方面是行政主管部门对公园的宏观管理与微观调控，如条例法规的制定、规划编制等。

2.1.1 公园运营经费严重不足 免费开放之后，公园游客数量增加了2～5倍（如表1所示），不可避免地给公园的卫生保洁、绿化养护、设施设备、安全防范等带来一定压力，公园现有设施和工作人员超负荷运转，管理成本增加；无门票收入、财政支持尚未到位等问题并存，各公园运作经费严重不足。

表1 2009年部分市属公园免费开放首日进园人数统计表

（资料来源：广州市市政园林局）

2.1.2 管理工作量剧增、难度加大 公园免费开放后，由于游客倍增，而公园管理、维护人员数目基本不变，导致各部门的工作量达到原来的近两倍。为加强对游客文明游园的引导，公园要增加巡园管理人员和巡园次数，增大了日常管理工作量。免费开放后，公园内的流浪人员也多了，管理方对这些人没有执行强制措施的权力，也没有相关的法规约束，这更增加了公园的管理难度。公园“拆围透绿”增加了公园的进出口，但也使公园少了一道管理的“屏障”，增加了管理的难度。

2.1.3 治安压力增大 公园免费开放后，外来三无人员、摊贩、乞丐、小偷等闲散人员涌入公园，带来治安隐患，影响游园的正常秩序，同时造成晚间公园设施的失窃和破坏；入园人数的倍增，让扒窃团伙有了可乘之机，部分公园小偷小摸的治安案件比以前增多，公园免费开放后报警率有所增加，大部分免费开放公园还没有安装监控视频，公园安保压力增加不少。

2.1.4不文明游园现象增多 公园免费开放后，汇聚了各阶层不同的人群，游客素质参差不齐，有部分游客甚至把“免费开放”误读为“完全自由”，认为公园免费后就不应该有诸多游园规矩，放任自己的行为，因此出现光膀游园、横卧座椅、采摘花草等不文明现象，对公园生态环境和公共设施的破坏情况有所增加。

2.2 免费开放公园管理的对策

2.2.1 加大公园硬件设施建设和管理经费的投入 进园游客的剧增，势必大幅增加对厕所、园道、活动平台、园凳、用水量等的需求，故应加大硬件设施改造的资金投入，增设活动平台和坐凳，为游客提供休息场所，园容卫生方面应增加厕所、垃圾桶和保洁车，治安防范安全方面要增加照明设施和摄像头等。

作为城市公益性设施，免费开放的公园要想取得长足的发展，必定离不开政府的大力支持。从国外的先进经验来看，亦是如此。加拿大在《公园政策》中规定，加拿大公园的资金全由加拿大从联邦税收中担负。日本《城市公园法》规定，免费开放公园的设施和管理所需费用由政府承担。广州市政府将在公园免费后对公园进行补贴，以前广州市属收费公园的运营管理经费主要由政府财政补贴、门票收入、出租经营场地三部分组成，估算得出门票收入平均占到公园总收入的25%，为保证免票后公园的正常运转，广州市财政部门采取补贴方案——“公园收多少钱门票，财政就补给它多少”。按照各公园在2009年全年门票总收入制订补贴标准，从2009年7月开始给予补贴。人民公园免费开放后，政府每年要补贴数百万元；东风公园免费开放前自收自支不靠政府，实行免费开放后，每年财政要拨出数百万元来保证其管理及日常维护等支出；青年公园免费后，荔湾区每年补贴几十万元。然而由于广州公园免费开放前的门票价格就很低，是公益事业的一部分，收取门票仅为限制进园的人数，便于公园管理；故免费之后游人大增，即使财政完全补贴免费之前的门票收入，对免费后的管理成本大增的回应也是杯水车薪。

2.2.2 公园管养社会化，提高管理人员素质和水平 为了降低公园管理和运作成本，实现管理资源优化配置，目前广州大部分的公园都是实行社会化管理。积极探索社会化管理，绿化养护、保洁、保安等实施企业化运作，形成政府“购买服务”模式，实现公园管理层和作业层分开。实行管养分离，变“以费养人”为“以费养事”的新机制，建立作业、养护、招标、定额发包等市场化运作机制。

各公园在免费开放后，应做好原有门岗人员的分流调整，定期开展对服务人员的全方位培训和教育，提高公园员工的管理和文明服务水平；完善相应的奖惩管理制度，使员工继续以饱满的工作热情做好各项工作。目前广州实行免费开放的多数是市政公园，从管理的专业性看，建立精干高效的专业管理队伍，对提高公园管理效能将大有帮助。

2.2.3协调有关职能部门共同管理 公园本身没有执法权，只有加强政府部门协调，市政、城管、公安、街道等部门要认真履行管理职责，真正建立起有效的社会联动共管机制，才能维护好公园秩序，把公园主动纳入社区网络化管理体系之中，在增加公园安全保卫人员、治安监控视频设施的基础上，公安、城管将免费开放公园纳入社会治安管理范畴，同时强化街道、社区对公园的综合管理职责，建立属地街道、公安、城管联动的治安执法网络。如在公园内设立警务区，在事故多发地段设岗哨，在公园内设置电子路牌等，给广大游客创造更加安全、放心、文明的游园环境。

2.2.4群策群力共同管理 公园管理不仅是公园管理处的责任，也是公众的责任。公众要加强自我管理，主动约束自我行为。公园可以通过奖励文明游客、文明游园积分制度等形式，对一些表现文明的游客实现正激励。另外，对于他人的不文明行为，游客有举报义务。公园管理可建立公众参与机制，包括建立起以离退休人员为主体、以热心参与的邻近居民为骨干的志愿者队伍，充分发挥“宣传、劝阻、监督、桥梁”作用，从而形成公园管理立体网络，有效减少不文明现象。

2.2.5制定统一的公园游园管理规定 公园免费开放以来，尽管整体秩序较好，但也有部分游客将“免费开放”误读为“完全自由”，造成不文明游园行为增多，对公园生态环境和公共设施的破坏情况有所增加。虽然此前各公园均根据自身实际情况制定并执行相应的游园管理制度，但一直以来全市没有统一的游园规定。为此，广州市市政园林局首次专门制定《广州市公园游园管理规定（征求意见稿）》 ，侧重于维护游园环境和秩序。《规定》自发布之日起开始实施，有效期5年，使各公园符合新的管理要求。

3 结语

公园的免费开放，还原了公园的公益性质，是城市发展、社会进步的必然趋势。虽然公园免费开放后在管理上出现了新的问题，但只要政府加大对免费开放的公园管理经费补贴，公园实行社会化管理、提高管理人员素质和水平，协调有关职能部门、群策群力共同管理并制定统一的公园游园管理规定，相信公园免费开放带来的问题将迎刃而解。

参考文献：

[1] 中国大百科全书编委会.中国大百科全书（建筑·园林·城市规划）[M].中国大百科全书出版社，1988.

[2] 陈明仪.对广州公园免费开放问题的探讨[J].广东园林，2005，28（4）：38-39.

[3] 李敏等 编著.广州公园建设[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2001：9-18.

[4] 李敏.关于公园免费开放问题的思考. 广东园林，2002（2）：3-6.

审稿编辑：李青 李敏

作者简介：

黄伟导（1979-）男，广东兴宁人

园林工程师，风景园林硕士

E-mail：huangweidao@sina.com