破解“国企神话”淡马锡

刘军国

市场失灵更多表现在资源聚合，而非资源配置上，国企改革应发挥“举国体制”在资源聚合上的优势，新加坡的“淡马锡模式”就是一个成功范例

淡马锡控股（私人）有限公司是新加坡财政部100%控股的专业化国有投资机构。目前，淡马锡投资组合总值约一万亿人民币，自1974年以来的年复合股东回报率为17%，创造了国企效率的奇迹，被人们称之为“淡马锡模式”。

“举国体制”联姻“市场机制”

新加坡建国之初，国内经济实力弱，市场环境差，基础产业和高科技产业急需发展；国际竞争日趋激烈，新加坡缺少具有国际竞争力的企业。为此，新加坡政府组建了纯国有的投资公司——淡马锡控股（私人）有限公司（其投资的企业称为“淡联企业”）。

淡马锡之所以能够实现“全球国企中赢利的神话”，关键在于其既拥有国家资本规模大、抗风险能力强的优势，又能够隔离行政干预，而纯粹以市场原则进行运营。作为政府100%控股的投资机构，淡马锡拥有的资本优势，是私人资本难以比拟的。在国内，作为国家经济的操盘者，淡马锡将资本更多投向私营部门不愿意或没能力投资的基础性行业和关键性行业。这对推动产业发展和经济转型以及保护国家的长远利益起到了重要作用。

作为专业化投资公司，淡马锡通过独资、控股和参股形式形成对淡联企业的股权关系，始终坚持用投资回报率最大化、市场化原则，对其投资的企业行使其股东权利、履行股东职责。面对国际竞争，政府赋予其发展成为国际一流投资机构、培育世界级公司的使命，最终达到提升国家竞争力的目的。目前，淡马锡70%的投资集中在海外市场。

除了正常行使股东权益外，淡马锡用市场机制淘汰那些达不到绩效考核要求的经营者，并选聘合格的职业经理人，达到优化提高国有企业经营管理层结构和质量的目的。在竞争领域，淡马锡有积极的投资策略和灵活的资本退出机制，并通过增持或减持股权调整改善国有资本的布局结构和质量、体现其经营方向。一旦淡联企业不能赢利，或盈利能力变差，淡马锡控股就会果断将其卖掉。

“淡马锡模式”把纳税人的资本聚合在一起，再利用市场机制来配置这些资本，提高实现国家利益这一目标的能力。尤为关键的是，国家利益最终是全体公民的利益，淡马锡及淡联企业不能以“国家利益”之名而享有超越其他市场主体的特权，也不能以“国家利益”之名滥用垄断地位而侵害公民利益。而我国的国有企业，恰恰在这方面做得不够好。

在许多基础领域和战略性产业，尤其是那些超大规模投资、超高风险、常超收益周期的领域，如高铁，聚合资源上市场失灵比较明显，单靠市场机制是不可能做成的事情，政府必须更好地在这些领域发挥好作用，培育具有国际竞争力的跨国公司。而在企业经营层面，必须让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。

淡马锡模式成为新加坡“国家公司化”过程中的核心竞争力，既充分发挥了国有体制聚合资源的优势，又充分发挥了市场机制配置资源的优势，实现了“举国体制”和“市场机制”的成功联姻。

以宪法的名义

总览国际经济界，能够像淡马锡这样出色的国有控股投资企业少之又少，而成功处理好与政府关系的国有公司更是凤毛麟角。淡马锡模式之所以能够成功实现“举国体制”与“市场机制”的有机结合，关键在于，介于政府和国企之间的淡马锡是一家专业投资公司，这成功实现了国家从“管资产”向“管资本”的机制转换。

淡马锡控股既是政府与企业的结合点，成为双方之间的传动器，又是政府与企业间的隔离层，成为企业免受行政干预的保护层。一方面，国家把国有资本委托淡马锡利用市场机制向企业投资，把国家与数量庞大、特色各异的国企之间的复杂的政企关系，转化为与投资收益最大化为唯一目标的淡马锡的政资关系+淡马锡与淡联企业的纯市场关系。另一方面淡马锡成功划清了政府行为与企业行为的边界，隔断政府对淡联企业的直接干预，确保了淡联企业独立的市场主体地位。

作为自主经营的国有投资机构，淡马锡控股的独立市场主体地位甚至得到新加坡宪法的确认和保护。政府与淡马锡的关系是政资关系，作为股东，政府主要是任免淡马锡董事会人员及总经理，影响和监督公司的重大决策，确保一个有能力的董事会来领导淡马锡并具体履行所有者职能，以确保公司的经济活动符合政府赋予它的使命。一旦董事不符合国家意志或经营效益不佳、不能对下属企业进行有效管理，政府可以随时申请总统进行撤换。

淡马锡的全称中“私人”二字概括了淡马锡模式的精髓，表明了公司经营的商业化特征以及淡化资本来源和资本属性的目的。淡马锡的市场化特征还体现在淡马锡是依据《公司法》成立的企业，在参与市场经济活动的过程中，必须遵循私法体系，与其他股权或者资本享有相同的权利，履行同样的职责。

淡马锡按照所经营业务的性质和职能，将淡联企业分为两类， 使国家资源的配置可分别在两个不同的评价体系下独立运作。一类为关系国家重要战略资源和公共政策目标的非竞争性领域企业；另一类为有能力参与本地或国外市场活动的竞争性经营企业。这些竞争性领域的淡联企业，便是我们今天所讲的“混合所有制经济”，他们既有私人股权，也有淡马锡股权。

立起政企之间的“防火墙”

“举国体制”与“市场机制”难以结合的根本原因在于行政与市场之间的边界难以划清，政府和企业之间的目标难以平衡。淡马锡董事会独立于政府，独立于管理层，独立于淡联企业，这使淡马锡董事会成功扮演了行政与市场之间的“隔离墙”、政府与企业之间的“平衡器”的角色。

首先，总统、政府和淡马锡之间的制衡机制，使淡马锡董事会有权力、有能力独立于行政干预而完全遵循市场原则实现国家利益最大化目标，在行政与市场之间起到“隔离墙”的作用。

新加坡总统和政府以两把钥匙才能开一把锁的方式选任优秀的董事会成员和总裁。宪法规定，淡马锡董事会成员由财政部提名但由总统任命，受政府监督但向总统负责。董事会和总裁一经任命即拥有完全遵循市场原则自主经营的决策权，并向总统直接负责。董事会必须着眼于新加坡的长远利益来管理投资，必须确保每次投资的交易价格符合其公平市场价值。未经总统批准，淡马锡的年度营运预算或计划中的投资项目不能动用过去的储备金。淡马锡董事长和总裁必须每半年向总统证明当前和以往储备金报表的正确性。这将股东权利分置于总统和政府，只要总统支持淡马锡管理层的举措，政府无法免掉现有的董事会成员及管理层。

作为淡马锡的长期股东，财政部把政府公共目标和企业经营目标相分离，这种长期行为和理性作为，使政府简化为“出资人”。董事会每年向财政部交成绩单，业绩不好会被动议换届。作为政府，财政部如对淡马锡下达非商业化任务，或因改变国家政策给淡马锡带来不利影响时，财政部会给予补偿，至少不能亏损。如董事会认为政府指令不合理，董事会有权驳回而不予执行。如果商业化原则面临非商业化压力，董事会就会以其强大的抗干扰能力确保商业性原则得以贯彻。政府高官在淡马锡董事会中的政府高官客观上起到了保护层的作用，强化了抗干扰能力。

其次，董事会内外制衡结构确保了国家长期利益与企业经营绩效的平衡。董事会中股东董事和官方董事占少数，他们代表了政府出资人的利益，更多的是考虑到国家宏观的公正因素，代表政府履行监督作用，确保淡马锡董事会决策体现国家意志。作为国家象征的总统超脱于总理领导的政府之外，总统府代表一定程度上可以克制政府的短期冲动。政府内部不同部门的代表也形成了部门利益上的制衡关系，从而降低了官方董事集权专制的可能性。为了割断与公司之间的利益关系，保证公正性和中立性，官方董事不从淡马锡领取薪酬，而是实行“经营优而升迁”的激励机制。

淡马锡认为，独立董事占绝大多数是最佳运作董事会必备的结构和实现条件。董事会中的独立董事都是世界级的商业精英，如前世行行长佐利克等，这既降低了股东董事对董事会的干预能力，增强了董事会的客观性和独立性，又提高了董事会的市场决策能力，给淡马锡高水准经营决策提供专业化的保障。

第三，董事会与管理层之间的制衡机制确保监督权和管理权的分离。有效的董事会的关键是把握好控制和效率，也就是授权与责任之间的平衡。董事会中，总裁是惟一的执行董事，而且不担任董事长职位，不是审核委员会成员，也不介入其自身的业绩评估和薪酬的决定。这使得董事会与管理层之间能够构建起了客观独立的关系，保证监督权和管理权的分离。

第四，淡马锡严格以《公司法》为唯一法源，通过淡联企业董事会这个“防火墙”，成功把所有权和经营权分离，隔断对淡联企业的干预。淡马锡采取 “积极股东”的管理手法，即不具体插手下属公司的日常运转，而在组建董事会和健全的董事会运作机制上入手，通过影响属下公司的战略方向来行使股东权利。除此之外，淡马锡把对旗下企业的工作重点放在建立企业的价值观、企业的重点业务、培养人才、制定战略发展目标，并争取持久盈利增长等宏观工作上。作为股东，淡马锡不越过控股企业董事会直接任免董事、总裁。

启用商界精英

放手让商界精英掌舵，出现问题时能够适时问责，是淡马锡管理淡联企业的秘密所在。淡马锡及其旗下企业始终遵循一流的团队才能做出一流决策、一流团队才能创造一流业绩的理念。

企业经营管理层必须具备“有效使用企业资本”和“为股东创造价值”的能力。如果经营管理层不具备竞争力，投资越多亏损越多。与市场机制相比，政府选派、任命的方式可能会出现官商不分和寻租谋私行为。淡马锡模式使经理人管理与政府完全脱离，经营者的选拔完全按照市场化运作。淡马锡不直接任命所投资的公司的管理者，淡马锡每个企业管理班子都是由其董事会从国际经理人市场公开选聘，在全球范围内配置。

淡马锡的薪酬水平同样也与国际接轨，保证了国有企业能够获得高素质的管理者，并保证经营者有足够的积极性。淡马锡对经营管理层进行年度考核和经济增加值考核，绩效奖占总薪酬高达50%～70%。

现在社会各界对国企的非议非常多，并认为“私有化”是唯一选择。实际上，国有企业令人非议的是其超越其他市场主体的特权，是滥用垄断地位侵占百姓利益的行为，是国有利益部门化私人化的行为，这些都是非市场化行为。我们可以借鉴淡马锡的经验，用“市场化”化解“国有”和“私有”两难悖论。新加坡淡马锡模式的经验证明，既超越市场发挥“举国体制”集中力量办大事的优势，又杜绝政府干预充分发挥市场机制配置资源优势的方式是存在的，不过，我们必须清醒地认识到，“市场化”任重道远。