基于公共服务理论下行政法学的转型分析

摘要：公共服务缘起于公共需求，以满足社会的公共需求为旨归，其产生和发展是一个历史过程，应积极探究其理论演变的基础。而行政法学发展的理论支点即为公共服务理论，在公共服务理论的基础之上，行政法学发生了一次极为深刻的转型，即由以控权论为基础的传统行政法学向以公共服务理论为基础的现代行政法学转变。现代行政法学对传统行政法的界限进行了突破。本文基于公共服务理论下，对行政法学的转型进行了分析。

关键词：传统行政法学；现代行政法学；公共服务理论

公共行政的历史是一段随着社会经济发展而不断发展的历史，公共服务的出现及其在公共行政中占据越来越重要的地位是二十世纪以来公共行政发展的最重要特征。在公共服务兴起的背景下，现代社会法治政府的职责不再仅仅局限于消极的秩序维护，而须同时积极地为公众提供市场不能有效提供的公共服务，促进社会的全面协调发展。面对方兴未艾的公共服务，行政法应承担怎样的责任？本文对此进行初步的探讨。

一、公共服务的理论演变

公共服务的产生和发展是一个历史过程，不同的时代，对其理解不尽相同。 19 世纪后半叶，德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳初步提出“公共服务”的概念：“如果我们考虑财政经济中国家以及其他消费所需的支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其他财货而必须预为筹措的财货和货币的部分。 在整个国家需要中，这一部分特别叫做财政需要。 ”1919 年 1 产生的“林达尔均衡” 是公共物品理论最早的成果之一。 1954年，现代福利经济学代表 P.萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》 归纳了公共物品在消费中的两个本质特征， P.萨缪尔森的这一观点成为辨别公共产品最重要的标准。 但于现实中还存在一部分特殊性公共消费，它游离于“萨缪尔森归纳”之外。 1978 年以来， 新公共管理 （the NewPublic Mangetment）替代传统的公共行政 （the OldPublic Administration），公共服务成为公共行政和公共管理研究的核心，公共管理学者 1987 年将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置。20 世纪 80 年代，新公共管理在美国、英国兴起，它是包括“重塑政府运动”和“新管理主义”的一系列思想和实践活动， 其核心内容是力图将私营部门和工商企业的管理方法应用于公共部门。其中，公共机构以顾客为导向，与顾客的关系被认为以私利为基础， 公共行政体系引进市场机制和竞争机制。 公共行政官员在公共服务过程中是掌舵者，担当“船长”和“裁判员”的角色。而登哈特夫妇在 《新公共服务———服务而不是掌舵》一书中充分分析新公共管理的掌舵问题，在民主社会的公民权理论、 社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则。中华人民共和国宪法》在“公民的基本权利和义务”一章中明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 国家发展为公民享受这些权利所需社会保险、 社会救济和医疗卫生事业”；“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其它残疾公民的劳动、生活和教育”。 这是我国与国际社会人权价值原则的进一步契合， 为我国的公共服务实践奠定了宪法基础。

二、传统行政法学的不足

“转型时期”是我国目前应用频率比较高的一个词汇，这一词汇充分表达了我国目前所处的发展阶段，我国的经济发展、政治文明、民主法治、社会生活等各个方面都能够体现出转型时期的时代烙印。这一时代背景使得我们在思考我国行政法学的发展方向时不得不考虑如下问题：我国的行政法学是不是也处于一个转型时期？是什么样的转型？这种转型是否符合当今世界行政法学发展的总体趋势？笔者认为，我国的行政法学经过二十几年的发展，现在确实处于一个转型时期，这个转型时期是受法治国家行政法学前沿理论发展影响的，因为我们国家行政法学的发展历史比较短，这就注定了我们会不断吸取其他行政法学理论积淀比较深厚的国家的学理和经验。无独有偶，世界范围内行政法学内在自发的这种转型要求又与我国政治文明和政府体制改革的外在要求相契合。因此，行政法学的转型具有必然性。传统行政法学是围绕行政权力与公民权利的关系问题而展开的。行政权力的存在会对公民权利的行使产生影响，超过必要限度的行政权力必将损害公民权利。传统行政法学及与之相關的控权理论在行政法学的发展历程上确实曾经极度辉煌，甚至到今天仍然影响深远。可以说，传统行政法学牢牢把握住了行政法学作为一个法学分支学科不同.于政治学、行政管理学等学科的精髓之处，但是随着时代的发展，传统行政法学对于行政法学科的发展也产生了一些束缚。

三、现代行政法学及其特征

现代行政法学则应在理论上突破传统行政法学控权理论的限制，以公共服务理论为指导，重塑行政法学的学科体系。现代行政法学的建构与服务型政府的建立是相呼应的。服务型政府要求政府要转变行政理念，由管理理念转变为服务理念，以服务理念来确定政府的职能和整合政府机构。服务型政府必然应当首先是一个守法的政府，是应当遵循法治规律和被纳入到法治框架下的政府。反过来，服务型政府的建立又对行政法学的发展提出了新的要求，对于一个服务型的政府，行政法学不能再从行政权与公民权相对立的视角出发而着力探讨如何控制行政权从而保障公民权，而应认识到行政权的存在是为了给公民权进行服务，从而从行政权与公民权相统一的角度重构行政法学科体系，这种意义上的行政法学也就是我们所说的现代行政法学。现代行政法学以公共服务为基础，其明显特征是公私合作，公权力与相对人之间没有明显的对抗，对公权力与相对人双方都既要制约又要激励。

四、结语

不断地进行自我调整，以适应快速发展的社会经济现实的需要，是行政法发展的永恒旋律。当公共服务成了公共行政的重要内容之时，行政法也应及时作出回应，承担起规范公共服务行为的新任务。只有这样，中国行政法才能保持其自身存在的价值；也只有这样，中国行政法才可能是完整的、合乎公共行政实践发展要求的行政法。

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作者简介：万玲，女，1980年8月生：民族：汉族，籍贯：湖南省衡阳县人，学历：在职法律硕士学历。主要研究方向：行政法学。邮编（410006）工作单位：长沙市住房保障局。