“五字法”破解地方政府主导的土地违法

姚专

在政策法规上突出“实”字；在查处整改上突出“严”字；在责任机制上突出“合”字；在执法方式上突出“新”字；在队伍建设上突出“活”字。

针对近年来卫片执法监督检查中出现的地方政府主导违法用地现象，我省组织专题调研，进行了认真剖析。我们认为政府违法用地特点明显，原因复杂，需要从政策法律、管理体制、日常监管、责任追究等多方面采取举措，才能有效解决这一难题。

土地违法的四个基本特点

违法用地规模较大。根据对湖南近年来土地卫片执法监督检查数据的统计分析，地方政府或相关部门主导的违法用地面积比较大，占违法总面积比例比较高。2011年度的交通运输违法用地、公共管理与公共服务违法用地、保障性住房违法用地和园区引进重大工商企业违法用地共11137亩（其中耕地4048亩），占违法用地总面积的36%（耕地44.6%）；2012年度的交通运输违法用地、公共管理与公共服务违法用地、保障性住房违法用地和园区引进重大工商企业违法用地共4755亩（其中耕地1504亩），占违法用地总面积的39.7%（耕地45.9%）；根据对2013年度土地卫片执法监督检查数据的初步测算，2013年地方政府主导的违法用地面积比2012年度略有上升，接近全省总违法用地面积的一半。

分布相对集中。从分布地域看，政府主导违法用地主要集中在经济开发区、高新技术产业园等园区，并以经济较发达地区为主。2012年排名前三的分别是长沙（3491亩）、郴州（1477亩）、岳阳市（896亩）；2013年排名前三的分别是株洲（820亩）、衡阳（469亩）、湘潭市（380亩）；2013年度预测排名前三的分别是郴州、娄底、株洲市。从违法用途看，主要集中在交通运输、公共管理、安置房保障房、园区引进重大项目等方面。2012年排名前三的分别是交通运输（6284亩）、公共管理与公共服务（2260亩）、园区引进重大项目（1519亩）；2013年排名前三的分别是公共管理与公共服务（1891亩）、交通运输（1727亩）、安置房保障房（578亩）；2014年预测排名前三的分别是交通运输、公共管理与公共服务、园区引进重大项目。

查处整改难以到位。政府主导违法用地行为主要是政府领导打着促进地方经济发展的旗号，因公违法，以公违法。国土资源部门是政府的工作职能部门，在政府领导下开展工作。政府主导违法用地行为即使被国土资源执法部门及时发现，也不能得到有效制止，而是边制止边施工，完全建成后，查处整改中的没收、拆除、罚款、追究相关党纪政纪法纪责任等都难以顺利推进。据统计，近三年政府主导的违法用地行为没有立案查处或查处不到位的达85%。

整体下降亦有反弹迹向。通过近年来全覆盖的土地卫片执法监督检查工作，湖南省人民政府将卫片执法纳入市州政府绩效考核的重要指标，多次召开专题会议，警示约谈违法用地严重地区政府主要负责人，各地政府主导违法用地的现象呈逐年下降趋势。从违法面积的绝对量看，违法面积从2012年的11137亩下降到2013年的4755亩，同比减少57.3%，但从今年预测的土地变更调查数据看，政府主导违法用地面积将有所反弹，将给国土资源执法监察带来较的压力与挑战。

导致违法用地的四大原因

用地供需矛盾大。当前，有的地方政府政绩考核机制还不够科学，每年都下达GDP增长等经济考核目标，年终进行考核兑现。部分地方政府，尤其是刚刚换届后的政府，都有在任期加快发展经济的迫切期望，没有以科学发展观为指导，热衷于招商引资，不切实际地确定一些重点工程建设项目，肆意扩张占用土地资源，进行商业开发或工业扩张，以追求经济效益的最大化，完成或超额完成上级下达的经济指标。据不完全统计，换届后的第一年、第二年，全省80%以上的市、县政府年初将固定资产投资增速目标定在20%以上，有部分地方实际上到年底已超过了30%。这样为追求短期高速增长而超常规、大规模投资的“任期效益”等做法，不利于节约集约利用土地，不利于优化经济结构调整。

土地管理体制不畅。大量的执法实践表明，各级地方政府优先考虑的是发展本地经济，而保护耕地、可持续发展带来的利益是慢性的，毁坏耕地造成危害的影响也是慢性的，而占地建设带来的利益却是短时间内就能看得见摸得着的。因此，违法用地就成为部分地方政府一种不可遏制的冲动。国土资源部门仅领导班子实行省级以下垂直管理，很多方面受到地方政府制约，尽管发现了政府违法用地，却只能站在地方政府一边。同时，土地利用规划指标与政府项目用地需求还存在差距。近年来国家下达我省并下达到各市州的用地指标是26万亩左右，而每年各市、县上报的用地需求达40万亩以上，一些未批先建、边报边建的违法用地行为由此产生。

违法用地成本不高。有的地方出台一系列土地优惠政策，竞相压低土地价格，或克扣群众补偿、返还土地出让金等形式，以降低土地成本吸引客商。有的地方以“以租代征”等形式从群众手中拿来土地，直接用于项目建设，既可以节省用地指标，又能节省一大笔办理用地审批的费用，还促进了当地短期的经济发展，违法成本相对较低。尤其是对于道路交通等民生工程用地，部分地方财政对直接的项目投资都比较紧张，加上用地指标紧张，容易产生民生工程方面的违法用地行为。同时，有的地方税源狭窄，为了增加财政收入，想尽一切办法大做土地文章，也成为导致政府主导违法用地行为的原因之一。

执法监察查处不严。当前，由于多方原因，国土资源部门就是及时发现了政府主导的违法用地行为，也难以查处整改到位，没有执法权威。有的为了保护地方利益，甚至故意不去及时制止，也不及时进行处罚，等到违法用地建成投产了，才装模作样地作出行政处罚决定，再申请法院强制执行。在实际工作中，很多地方国土资源部门执法不严，对政府主导违法用地行为处罚太轻，甚至不处罚，只要求补办手续，更谈不上处理人了。有的地方为应付上级检查，搞一些对责任人的假处罚，处罚文件并不放入被处理当事人的档案，甚至提拔重用一些敢于违法用地的领导。违法者得不到应有的处罚，效仿者自然有恃无恐，导致各地政府主导违法用地现象屡禁不止。

破解土地违法“五字法”

在政策法规上突出“实”字。加快修订土地管理相关法律法规，理顺政府与国土资源部门的关系，彻底打破地方保护主义。强化执法监察机构的行政职能，增强对违法用地行为的没收、拆除、退回非法占地等处罚执行的操作性、可行性。优化土地收益分配机制，减少地方政府对土地财政的依赖程度。进一步健全政绩考核机制，将片面单纯追求经济增长与资源的节约集约利用挂钩，将资源的节约集约利用纳入任期目标责任制，强化耕地保护责任。

在查处整改上突出“严”字。一方面，要加强查处力度，提高查处到位率。结合今年7月1日实施的《国土资源行政处罚办法》，明确相关制度，细化没收、拆除、罚款等处罚到位的方式和程序。比如建立政府主导违法用地案件上升一级立案查处制度，解决“不敢查、不便查、查不了”的问题；建立报告备案制度，凡发现本级政府主导违法用地行为，国土资源部门必须及时报告上级国土资源部门处理；建立直接查处和挂牌督办重大典型案件制度，对于未履行报告职责、不积极作为致使违法用地行为不断扩大，造成难以拆除等严重后果的，要严肃处理。另一方面，要加强问责力度，提高执法权威。通过土地卫片执法监督检查等现代科技手段，对于土地管理秩序混乱、违法占用耕地比例较高、政府主导违法用地现象严重的地方政府主要负责人和相关责任人，严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）规定，实施问责。同时，根据地方政府违法用地行为查处和整改情况，酌情扣减用地指标，或限制、停止用地和矿业权审批，有效遏制政府主导违法用地行为的发生。

在责任机制上突出“合”字。结合“两法衔接”工作，建立健全土地管理和执法监察共同责任机制，形成政府负总责，国土资源部门牵头，相关职能部门、司法机关密切配合、齐抓共管的执法监察责任体系。进一步细化相关部门在国土资源执法监察当中的责任，尤其是要强化纪检监察、财政、公安、检察、法院等单位的共同责任意识，加强部门协作的强制性，明确不履行职责所承担的后果。

在执法方式上突出“新”字。国土资源部门要立足新的定位，积极转变职能，不断创新执法监督检查方式。积极学习“在线督察系统”等先进经验，加强动态巡查和日常监管，拓宽发现政府主导违法用地行为的渠道。认真开展新开工项目专项清理，要求各地全面收集新开工，尤其是政府主导的新开工项目信息，及时上报省厅备案，做到“早预防、早发现、早制止、早查处”，将政府主导违法用地行为“发现在初始，解决在萌芽”。

在队伍建设上突出“活”字。进一步深化行政执法体制改革，力争在人事制度改革中将国土资源执法监察机构定为行政机构，理顺执法监察体制。鼓励有条件的县市区按照“五统一” （统一机构设置、统一制度体系、统一工作程序、统一学习培训、统一考核评定）标准组建执法监察中队，实行基层国土所与执法监察中队合署办公，通过信息共享与协调联动机制构建“垂直管理、网状分布”执法监察体系。不断加大培训力度。通过开展专项培训和案件分析、经验交流、现场观摩等多种方式开展业务培训，提升执法监察人员业务技能和综合素质，增强预防和处理政府主导违法用地行为的能力和水平。