中部农区探索农村土地流转的有益尝试

李文

摘要：信阳市在农村土地流转、产业化经营、农民职业技能培训等方面进行了许多有益的探索，创造了鲜活的经验，走出了一条以农村劳动力转移促进土地流转，推动农业规模化、集约化经营，进而实现农业现代化的新路子。

关键词：土地流转；背景；经验；建议

近年来，信阳市在农村土地流转、产业化经营、农民职业技能培训等方面进行了许多有益的探索，创造了鲜活的经验，走出了一条以农村劳动力转移促进土地流转，推动农业规模化、集约化经营，进而实现农业现代化的新路子。现在具体做一分析。

一、信阳市土地流转的背景和特点

信阳市位于河南省南部、大别山北麓，是中部欠发达农区，是一个农业大市、人口大市。全市总人口802.8万人，农业人口669.4万人；土地1186万亩，其中家庭承包经营耕地827.99万亩，户均5亩，人均1.2亩。目前，全市土地流转面积109.69万亩，占耕地总面积的13.25%，其中，转包77.62万亩，占流转总面积69.36%；出租18.45万亩，占16.82%；转让5.68万亩，占5.18%；互换4.32万亩，占3.94%；股份合作3.62万亩，占4.7%。

信阳市与全国一样，土地流转发端于改革开放之初，是一个与农村改革发展相伴生的过程，其动因有以下几个方面：一是得益于劳务经济的推动。随着农村城镇化的发展，早在上世纪80年代初，吃苦耐劳的信阳人就开始洗脚上田、跳出大山，走南闯北、务工经商，到90年代末，形成了“百万民工出信阳”的浪潮。劳务经济的蓬勃发展，农村劳动力的大量转移，农村出现大量土地撂荒闲置现象，为解决“地有人种”的问题，代耕代种式的土地流转出现萌芽，并随着农村劳动力转移数量的增加，土地流转的规模逐步扩大。二是得益于规模经济的拉动。近年来，随着现代农业的发展，一批产业化龙头企业坚持“公司+基地+农户”模式，纷纷建立农产品生产基地，走规模化之路。同时，一部分有思想、有资金、有技术的农户，也希望通过土地使用权的流转来扩大经营规模，这种要求随着农业市场化、现代化的发展变为可能，成为推动土地流转的强大动力。三是得益于政策法规的促动。近年来，随着《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》相继颁发，土地承包经营权的地位得到了明确，并且在稳定土地承包关系的基础上，大力鼓励土地使用权的流转，为土地流转提供了法律依据。同时，国家取消农业税、农业特产税和“两类八项”，对种田农民实行多项补贴，不断提高粮食价格，使种田有利可图，吸引了一批种养大户更多地参与土地流转，实行规模化、集约化经营。

二、做法与经验

近年来，信阳市委、市政府站在农村改革发展的高度，以发展劳务经济为突破口，以提高规模化经营为重点，以增加农民收入为核心，积极探索土地流转的形式和办法，走出了一条在推进工业化城镇化进程中保持农村发展、农业增效、农民增收的新路子。他们的做法是：

（一）坚持农村基本经营制度与完善土地管理制度相结合。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党领导下的亿万农民在改革中的伟大创造，是我国农村的基本经济制度。近年来，信阳市坚持农村基本经营制度不动摇，不断稳固农民的承包经营权，强化农户在双层经营体制中的市场主体地位，实行最严格的土地管理制度，坚持做到“三个不得”，充分调动广大农民生产的主动性、积极性和创造性，不仅解决了农民温饱问题，而且促进了农民增收、农业丰收，为保障国家粮食安全作出了贡献。信阳市针对农村经济结构的变化特别是产业结构的变化，根据农村经济发展面临新情况、新问题的客观要求，堅持原则性与灵活性相结合，在坚持农村基本经营制度的基础上，在实践中不断创新和完善农村经营体制。在全市范围内对承包经营权的权能范围作了进一步明确，细化农户对承包地经营所负有的责任与义务，防止土地撂荒和不合理使用；大力培育龙头企业、中介组织、家庭农场和农业公司等企业型的农业市场主体，提高农民进入市场的组织化程度；积极探索土地流转的形式，在转包、互换等原有形式的基础上，积极探索出租、转让、入股、合作等土地流转的新途径新办法，发展多种形式的适度规模经营；不断深化土地管理制度改革，规范征用土地行为，切实保护农民合法权益。

（二）坚持政府引导和市场运作相结合。在土地流转中，信阳市委、市政府坚持合理把握政府与市场作用的边界，既充分发挥政府“有形手”的引导作用，又充分发挥市场“无形手”的调节作用。一是注重政策引导。信阳市委、市政府出台了《关于创新农村土地流转机制的实施意见》，各县区分别制定了《农村土地流转实施细则》，对土地流转程序进行了规范。二是加强对土地流转项目的支持。信阳市整合财政支农资金加大对农村基础设施的投入，对流转项目给予倾斜扶持，近三年来仅农业综合开发资金投入就达1.8亿元，推动2890户、1.74万亩土地流转到龙头企业和种粮大户。平桥区规定，凡新入股面积300亩以上土地股份合作社，一次性给予2万元补助；凡年度新增500亩以上土地流转的中介组织，给予3万元奖励。三是强化市场化运作。信阳市注重发挥龙头企业、专业合作社和种养大户的作用，积极推广“龙头企业+农户”、“合作社+农户”、“种养大户+农户”等模式，通过利益联结机制，鼓励市场主体自主进行土地流转。目前，全市通过市场化运作实现土地流转面积达到66万亩，占总流转面积的60%。

（三）坚持劳动力转移与实施“回归工程”相结合。近年来，信阳市把大力发展劳务经济作为土地流转的突破口，通过培训农村劳动力，提高就业能力，加快农村富余劳动力转移，从而增加土地可流转量；在积极引导农村劳动力“走出去”同时，信阳市大力实施“回归工程”，引导外出务工经商成功人士返乡创业，通过土地流转，大力发展现代农业，走规模化、产业化之路。通过实施“回归工程”，全市农民工回乡投资103亿元，创办企业26059家，这些资金60%以上投资到了农业领域。

（四）坚持分散经营与合作经营相结合。为了解决分散经营投入成本高、抗风险能力弱的问题，信阳市通过土地流转，把分散经营与合作经营有机结合起来，提高了规模化、组织化程度，实现流转方与受让方的双赢。一是以产业化带动。通过产业化经营，支持龙头企业走“公司+基地+农户”之路，鼓励农民把土地转让给龙头企业，建立农产品生产基础，从而分享企业利润。

（五）坚持规范管理与强化服务相结合。信阳市针对土地流转政策性强、自发流转多、纠纷产生频的特点，坚持把管理与服务结合起来，做到在管理中提供服务，在服务中强化管理，保证了全市土地流转的有序推进。一是健全土地流转管理机制。在全市范围内推行了土地流转合同制和备案制，完善了土地流转信息、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等有关制度。二是完善服务网络。各县成立了土地流转的办事机构，乡镇成立土地流转服务中心，行政村设立了土地流转服务站，构建了土地流转的服务平台。平桥区依托区农业局，在省工商局注册成立河南润土地权交易有限公司，专门从事土地流转管理和中介服务工作。三是健全了土地流转矛盾调处机制。建立多元化农村土地转争议解决机制，将所有土地纠纷纳入仲裁机制之内，通过行政调解、行政裁决、行政救济，妥善解决土地流转中出现的矛盾和问题，确保了土地流转的顺利推进。

三、思考与建议

（一）健全完善农村土地流转政策法规，切实规范保障土地流转。土地流转不但是一个经济问题，也是一个政治问题、社会问题，处理稍有不慎，不但侵犯农民的合法权益，而且影响社会大局稳定。从土地流转现状看，目前农村土地流转多具有自发性、随意性的特点，由于缺乏正确的引导和规范，造成土地纠纷日渐增多；从司法实践看，土地承包权及其流转的立法严重滞后，相关法律法规和司法解释缺乏统一性和可操作性，有的规定甚至彼此冲突，在土地流转中不但难以遵循，而且在纠纷处理时往往无法可依或有法难依，进一步建立健全土地流转法律法规势在必行。

（二）探索农村土地承包经营权资本化，激活土地资源要素。实现所有权与经营权分立，是目前我国农村土地制度的最大特点。两权分立在调动农民群众生产积极性的同时，也造成了土地权属界定不清、承包经营权不完整，严重影响了土地作为农民最重要生产要素功能和作用的发挥，致使农民土地财产权的实现极不充分。加大对土地承包经营权研究，不断探索土地流转和土地资本化的有效形式，盘活土地资源成为当前农村经济社会发展的迫切要求。

（三）建立健全农村社会保障体系，切实解决农民后顾之忧。土地历来被认为是农民安身立命之本，也是农村稳定的最后一道防线。相当一部分农民正是担心失去土地后，怕失去生活来源，才造成宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去的现象。因此，积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步完善农村社会保障体系，弱化土地的社会保障功能，才能解决除农民的后顾之忧，为土地流转创造条件。加强对进城务工人员社会保障制度的研究，探索农民承包地权益转化为养老保险的有效形式，积极开展以土地承包权换城市社保、以农村宅基地换城市住房的改革试点，鼓励农民将土地流转收入用于参加社会养老保险。

（四）深化户籍制度改革，积极探索农村土地人走地退机制。户籍制度是城乡二元结构的核心，是农民进城的樊篱，也是影响农村土地流转的障碍之一。按照户籍统计，我国农村人口现在为9.4亿，但真正长期居住在农村的农民只有7.5亿，大约有2亿农民实际上已离开了农村，但仍然还拥有土地、保留着农民身份。适应经济社会发展的新形势，进一步深化户籍制度改革，加快工业化城镇化进程，从根本上减少农民，促进农业走规模化、集约化之路，提高农业效益，增加农民收入，才能从根本上解决“三农”難题。认真落实《土地承包法》的有关规定，鼓励农民特别是外出务工农民工在自愿基础上将承包地的剩余承包期一次性流转出去，对长期外出务工且迁入城市定居，并有稳定职业和收入来源的农民，在落实相应政策并给予补偿的基础上，原则要求退回承包土地。

（五）建立农村综合改革试验区，探索农村改革发展经验。土地制度是农村根本经济制度，土地改革是农村改革的核心，加快包括土地制度在内的农村综合改革，是破解“三农”难题、建设社会主义新农村、推进城乡协调发展的必由之路。河南是农业大省，是中国的缩影。近年来，河南农村改革发展取得了很大成绩，走在了全国前列，为全国农村改革发展积累了经验。当前，农村改革发展已进入重在制度建设的新阶段，如何把河南成熟的改革措施制度化，建立起推动农村改革发展的农村制度体系，为改革增添动力，为发展增添活力，既有利于加快河南农村社会发展，继续保持全国的领先地位，又对全国农村改革发展具有示范和借鉴意义。建议在信阳市建立国家级农村综合改革试验区，支持在农村土地等制度创新上进行改革试验，以制度建设和创新推动农村改革发展不断深化，不断为农村改革发展积累经验，为全国农村改革发展树立典范。