科学推进城镇化的户籍制度改革研究

曹萌

摘 要 我国现行的户籍制度是特定时期和国情下的产物。改革开放以来，随着中国城镇化进程的不断加深，现行户籍制度的弊端日益显现。本文总结了国内外户籍制度改革的做法和特点，深入分析了现行户籍制度改革中存在的问题，并提出了在城镇化背景下户籍制度的新认识和改革内容。

关键词 城镇化 户籍制度 改革内容

中图分类号：D631.42 文献标识码：A

1国内外户籍制度改革的主要做法及特点

从近几十年世界各国颁布的民事人口登记法来看，户籍管理法规相对完备，法制化程度较高。亚洲的日本在1987年修订了《户籍法》，1996年新加坡公开公布《国民注册法》。欧洲的比利时、瑞士、法国民事登记被纳入《民典法》。从1858年到现在英国一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》，并对其作过多次修改。德国的联邦政府在50年代颁布了《户籍管理法》，直到1987年又颁布了使户籍法规更加完善的《居民身份证法》。在美国虽无户籍制度，各州的法律不尽相同，但都有出生、死亡登记作为生命统计的数据，以此来适应卫生保健事业的需求。由以上可见，户籍制度并非中国所特有，世界各国在此方面的名称虽然不同，实际内容大同小异。

我国在新中国成立后，政府废止了旧的户籍制度，重新制定了新的户口管理制度。我国现行的户口管理制度是城乡二元结构的产物，具有以下特点：

（1）在指导原则上，在我国自古以来遵循的是“治民”原则。而户口是用来证明公民身份，控制人们的活动范围的一种特别的工具。

（2）在功能上，多元化的功能是我国户籍制度的特点。它可以是利益和资源分配的重要依据；可以控制人口流动，进而起到维护社会治安的作用；同时它又可以有助于统计人口数量，提供人口信息，证明公民身份。

（3）在户籍等级身份上，“世袭制”的烙印被深深的打在了我国居民的户籍上，也就是说子女的户口要承袭父母的户口。同时在医疗卫生、生活资料的供应、子女入学、养老保险、就业、失业救济等与户籍制度相配套的各个方面农村居民与城镇居民享受的待遇明显不同。

（4）在管理方法上，我国户口管理没有依靠法律，而是主要依靠各种行政命令来执行，以致造成了各地区各部门之间条块分割不协调现象较为严重的局面。

（5）在居民迁移的管理上，我国没有实行较为灵活的事后迁移制度，而是事前迁移制度，即居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证才准予迁移。

2当前中国城镇化进程中户籍制度改革存在的问题

什么是城镇化，学术各界自有不同解释。在以何种方式推进城市化问题上，国内一直有两种相左的意见。一种意见认为，我国应根据城市的规模效益，大力主张优先发展特大城市及大城市；另一种意见认为，单从中国人口、土地资源紧缺的角度考虑，应该优先发展中小城镇。“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”这二十二个字是我们国家在上世纪80年代初制定的城镇化的战略方针。而“小城镇，大战略”则又是在上世纪90年代后期又提出的。其政策的关键和重心是要大力解决国内的“三农”问题。到了“十五”期间，国家又提出城镇化要与时俱进，要适应时代的发展。它提出的基本任务是：对有特色的小城镇要有重点地发展；对有活力的中小城市要积极的发展；要逐渐完善区域性中心城市功能；对城镇人口、工业密集区域大力引导以助于其有序发展。

我国目前的城镇化问题就是要对不合理的产业结构、就业结构进行逐步调整，改善旧有的城乡关系，并转移、安置大量剩余农村劳动力。与此同时，还要对长期困扰我们的“三农问题”力争合理的解决。国家“十五”计划中大胆提出，首先，要打破原有的城乡分割行政体制，并对不尽合理的城镇户籍制度彻底改革。如此这样才能制定出能够引导剩余农村劳动力在城乡、地区间的流动，给社会创造自由流动的良好就业环境的政策。当然了现代社会进步的标志，以及我国经济社会发展的必然趋势是城镇化。当前城镇化进程的难点和主要矛盾仍然是城乡关系如何处理。目前，我国已经进入一个关键时期：一方面，旧有的城乡“二元”社会结构亟待破除，另一方面，需大力加快城乡一体化进程，以便能够统筹城乡合理、协调发展。只有这样才能实现我国国民经济长期的健康发展、城乡社会的融合及和谐稳定以及全体人民生活质量的根本提高。

3城镇化背景下户籍制度的新认识及改革内容

2014年7月24日中共中央发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》其中包括以下几点：

（1）指导思想。是以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，进一步推进“二元”制户籍制度改革，使放宽户口迁移政策得以落实。使得大中城市和中小城镇能够协调发展，使产业分工、就业和城镇能够共同融合发展。对户籍二元制度改革和与之配套相关经济社会领域改革进行合理统筹，做到有计划的引导农业人口有序向城镇转移，同时有序推进农业转移人口的全面市民化。

（2）基本原则。要实现以上目的，我们必须坚持积极稳妥、规范有序的原则。对农业转移人口落户城镇的预期和自主选择我们要做到合理引导。要以以人为本、尊重城乡群众意愿为前提，做到尊重并重视城乡居民自主定居意愿。禁止各地、市采取强迫大规模安置的做法办理落户，进而依法保障农业转移人口和其他原有常住人口合法权益。要做到以上几点就必须坚持因地制宜、灵活合理、区别对待的做法。必须要采用城乡统筹配套、提供基本保障的做法来推进二元户籍制度改革。

（3）发展目标。加快调整户口迁移政策的步伐，尽快实现城乡户口登记制度的统一，早日全面实施居住证制度。稳步有序的使我国的就业服务、义务教育、基本医疗卫生、基本养老、住房保障等与城镇公民息息相关的配套制度和基本公共服务尽早覆盖到全部常住人口。我们可以大胆预计，到2020年我国的新型“一元”制户籍制度已经建立健全，其特点是：以人为本、科学高效、规范有序。

针对中共中央《意见》中提出的发展目标，我国的户籍制度改革应包括以下内容：

①加紧调研，早日制定户籍法。随着我国三十多年的经济发展和社会进步，特别是全面改革开放的深入，并逐步形成并确立社会主义市场经济体制。我国旧有的户籍管理工作面临许多新情况、新问题，并不断增多，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》中的某些内容时过境迁，早已经与现实情况严重脱节，早就失去效力。确保这项工作能做到有法可依，依法行政，严格执法，就要尽早加强户籍立法，严格城乡户口登记制度。因此，当前很有必要借鉴外国民事人口立法的经验，再结合我国的特殊国情，制定一部具有中国特色的户籍法。这部户籍法应该以生活基础为依据选择居住地，按职业划分人群，保障公民自由迁徙，具有详尽的登记内容，法定的登记制度及签发证书制度的一部科学的完备的户籍法。

②打破旧有的城乡二元结构，努力建立全国统一的户籍管理制度。城乡严重分离，使城乡被区别对待是我国现行户籍制度的弊端。要彻底打破农业户口和非农业户口并存的这种二元制户籍管理结构，大力建立健全城乡统一无差别的居民户口登记管理制度是目前我国户籍制度改革的重点及难点。废止不合理的阻碍公民迁徙就业的行政限制，培育培养城乡一体的劳动力市场是目前我国户籍制度改革的基点。通过改革后的户籍制度应具有可操作性、权力性、一元性、科学性、公平性、管理的可控性、客观性和合理性的特点。

③建立科学的人口管理系统。此系统应该包括以下几点：以现代科技为技术支点，以城乡一体的户口登记、公民身份证管理制度为基点，以实现对人口的静态管理向全面动态管理为亮点。第一，准确完善户口登记制度。此制度的功能包括：全面准确的掌握全国人口信息，并对其进行系统的、科学的开发利用；它还可以促进国民经济和社会各项事业全面有序发展，最终达到有效维护国家安全和保障社会稳定的目的。第二，加强身份证管理力度。身份证是保护自己个人权利不受侵犯的证件。有关部门可以利用城乡居民申领办理身份证的有效时机，合理合法运用科技信息技术，把居民的个人信息安全完整的储存下来，以实现居民身份证的唯一性和排他性。逐步加强人们对身份证重要性的理性认识，以规范、科学实行开放、动态的户籍管理，使全国城乡人口流动逐渐的可操控、有序化。第三，建立个人信用系统，有助于实现人口的动态管理模式。我国地域广阔、城乡差别较大、流动人口数量惊人、而且当前我国城镇化程度较高，对于人口的管理也应由静态管理转向动态管理。我们应该运用现代信息技术手段建立公民身份证号码查询服务，实现户籍管理的全国联网，以便准确及时的掌握人口变动的信息，为城市建设规划提供可靠依据。

④建立健全与户籍制度改革相关的配套制度。户籍制度改革是否彻底关键是要看相关制度、相关部门是否能够实行好配套制度。我国要进行现有的户籍制度改革，其重点及难点在于一方面大中城市户口背后附加的各种复杂的相关利益要取消，人为造成的城乡分割的行政樊篱必须努力消除。清理改变目前在就业、教育、医疗等方面的歧视性政策，让相关待遇惠及城镇化的农民及所有农民与城镇居民，逐步取消城乡之间旧有的由二元制户籍带来的相关利益分配的差距，实行城乡一体化融合。

4结语

由上述可知，原有的二元制户籍制度改革是一个难度非常高的全面的系统工程，与之相关的体制有社会福利体制、农村土地制度、公共服务体制以及中央和地方的财政体制，还有国内不同行政区域管理的问题。这些问题其实反映了中国现代城镇化发展到一定程度和规模时，对城乡人口有更大范围自由流动的诉求。要适应这一要求就必须顺应中国城镇化的发展趋势，就必须落实科学发展观努力打破以往不合理的户籍分割和二元制，逐步弱化、淡化城市户籍的附加值，消除户籍与公民应享有的社会权益和福利的联系。这样才能真正实现城乡居民的自由迁徙、就业和流动，最终实现社会的公平、公正与和谐发展。

参考文献

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