发展我国小额信贷的对策探讨

康晓虹

[摘 要] 近年来小额信贷作为一种支持低收入人群和小微企业的金融服务，得到了迅猛的发展。与此同时，对于小额信贷进一步发展的相关研究也在积极展开。本文在分析小额信贷发展现状的基础上，指出了小额信贷发展过程中存在的问题，并对小额信贷健康可持续发展的对策进行了探讨。

[关键词] 小额信贷；低收入人群；小微企业

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 02. 019

[中图分类号] F832.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）02- 0027- 03

1 小额信贷的内涵

小额信贷致力于为低收入人群和小微企业提供金融服务，为解决许多发展中国家甚至发达国家存在的贫困问题提供了一种全新的方法。我国于20世纪80年代引入小额信贷模式，并在央行和政府的推动下规模不断扩大。小额信贷直面我国贫困群体，并对我国的扶贫计划和农村地区的金融发展起到了积极的作用。

小额信贷是指对低收入的人群和小微企业所提供的金融服务，包括小额的贷款、存款、汇款、小额保险及其他方面的金融服务。从本质上说，小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户（或扶持到户）项目有机地结合成一体。国际上的主流观点认为，各种模式的小额信贷都包括2层基本含义：①为大量收入低的（包括贫困）人口提供金融服务；②保证小额信贷机构自身的生存与发展。印度尼西亚的人民银行小额信贷部、孟加拉的格莱明乡村银行与玻利维亚的阳光银行等都是世界上比较有名的小额信贷模式。从事小额信贷业务的机构可以是正式的金融机构也可以是各类社区组织与非政府组织，还可以是国际组织和政府机构。

2 我国小额信贷的发展现状

在我国，小额贷款主要是服务于三农、中小企业。经过十几年的发展，我国小额信贷已经进入多元化发展阶段，这极大推动了农村金融体系的完善。我国小额信贷组织主要分3类，即依靠国际组织援助的非政府形式的小额信贷机构或国内公益组织开办的小额信贷项目；正规金融机构开办的小额信贷业务；试点的商业性小额贷款公司。

目前，我国经营小额贷款业务的机构主要有农村信用社系统、农业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行、农村资金互助社、社会组织或NGO型小额信贷机构，而小额信贷公司可能是中国今后两三年发展速度最快的小额信贷组织之一。从央行发布的《中国农村金融服务报告（2010）》来看，我国村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构已经逐步建立，并正在为服务“三农”发挥积极作用。截至2011年末，全国共组建新型农村金融机构509家，已开业机构发放的贷款中超过80%用于“三农”和小企业。小额贷款公司2011年实现账面利润98.3亿元，其在引导民营资本开展涉农业务方面发挥了一定作用，但是发展速度和规模都远落后于我国小额信贷的整体速度，其业务网点和覆盖范围有待于进一步扩大。

我国在农村小额信贷、中小企业担保基金贷款、下岗失业人员小额担保贷款、国家助学金贷款等方面取得较好的绩效。根据数据显示可知，农村贷款总规模是呈现逐年增加的趋势的。2010年底，小额贷款总额98 017.3亿元，占金融机构全部贷款总额的83.4%；农村贷款中农户贷款余额为26 043.1亿元。2011年底，银行业金融机构农户贷款余额比上年同期增长19.1%，总额达到3.2万亿元。因此说我国的小额信用贷款打破了 “内源融资”的困境，在促进农村经济发展方面做出了一定程度的贡献，提高了农民的非农收入比例、改善了农民生活条件。

3 我国小额贷款在发展过程中存在的问题

由于金融体系的不完善、借款主体的不成熟等客观因素的存在，我国小额信贷业务仍旧处于发展的初期阶段，发展缓慢，不能满足客户的金融需求，至今尚未取得令人振奋的成就。

3.1 小额信贷机构治理结构不完善

3.1.1 小额信贷机构产权不清晰

当然，产权的不清晰直接与资金的来源有关。在我国，非政府的小额信贷机构或项目资金基本是依靠国内外捐赠的，主要是以国际捐赠为主，还有一部分的费用是依靠捐赠和部分地方政府投入的，即为社会公益资金。而社会公益资金就本身而言没有明确的产权所有者，更没有一个明确的主体对这些资金的运用效益负责。

3.1.2 治理结构不完善

虽然小额信贷机构大部分都建立了决策机构和监察机构，但这些机构大多基于形式，发挥作用的很少。其中，小额信贷的经营管理中直接套用将行政管理方式是较为普遍的现象，例如，任命地政府官员和国家工作人员担任理事长与秘书长。这就导致小额信贷的相关人员失去了竞争力，难以建立控制手段与激励措施；同时，小额信贷机构资金的使用过程中缺少有效的监管机制，因而使得控制权和决策权高度集中。另外一个比较为容易出现内部人控制现象的典型原因是一部分非政府小额信贷机构在治理结构上拥有明显的农村信用合作社的特点。

3.2 小额信贷运作模式单一

小额信贷的运作模式单一体现在没有根据不同地区的情况而采取不同的机构和贷款模式。目前一些小额信贷机构的制度安排与其金融产品并不适合我国最广大贫困地区的客户。仅凭市场方式小额信贷是无法自动定位贫困农户的，而且这种定位不仅需要的工具特殊，还需支付相应成本。研究表明，小额信贷的定位目标贫富比例不断减小。其原因：①收入低的贫困户没有足够有效的信贷需求；②由于信贷员和中心主任在可持续性的压力下，更倾向于贷给有非农经营项目的农户。

3.3 风险控制机制不健全

由于农业是一个弱质产业，市场行情、自然灾害、人为因素等诸多因素对其影响较大，加之小额信贷借款主体大多属于经济劣势群体的农民 ，本身的抗险能力较弱，而生息贷款本身又有风险，一旦意外发生，这对于本就生活拮据的家庭无疑是雪上加霜。也就是说小额信贷自身就存在一定的风险。除此之外，小额信贷还存在着其自身之外的风险。一方面是农户法律法规知识淡薄，存在将多个小额信贷转移给一户使用的现象，形成风险叠加。另一方面是管理手段落后，而小额信贷在使用上又比较灵活，这就给客户在使用时留下了漏洞，有的客户利用柜台人员对借款人不熟的特点，采取借用他人贷款证、多头农业发展银行、邮政储蓄银行、农业银行、国家扶贫开发基金等机构，形成小额信贷的资金批发机制。

3.4 缺乏外部监管机制

政府方面对小额信贷的监管主体不明确，没有有效的监管制度。从监管职能角度和非吸收公众存款的机构性质看，银监会不需对只贷不存的小额信贷机构进行监管。国内不少地区确定由政府金融工作办公室作为小额贷款公司的主管部门，由县（市）级工商管理部门承担日常监管职能，但工商管理部门缺乏监管小额信贷必要的经验和技术，监管效率低下。

4 我国小额信贷发展的对策建议

就我国目前小额信贷的发展模式以及上述的几个针对性的问题来看，我认为可以从以下几个方面进行努力。

4.1 完善小额信贷机构治理结构

要努力发挥小额信贷机构已经建立起的决策机构和监察机构作用，而非流于形式。引入小额信贷管理层竞争机制，逐步使得小额信贷的经营管理去行政化，建立控制手段与激励措施不断提高小额信贷机构管理层和经营管理的竞争力。此外，加强小额信贷机构资金的使用的监督和管理，以使控制权和决策权相分离。

4.2 建立多样化的小额信贷运行模式

4.2.1 明确资金所属，灵活设定利率

解决小额信贷资金所有者不明确的问题，可以通过建设专项基金以赞助小额信贷机构建立，例如直接统一通过附属于中央银行下的基金会向小额信贷机构发放资金。也可以在全国范围内成立一个小额信贷机构的协会，统一发放资金。在市场经济机制下金融监管部门应该扩大利率浮动区间，灵活的调整利率以便于适用多种小额信贷，甚至可以通过贴息的方式运作资金。小额信贷可以扶贫但仅是一种经济行为。应充分考虑信贷资金的回笼和可持续发展。小额信贷机构发展完善以后，再逐渐调整利率提高竞争力，这样也有利于促进信贷机构之间形成有效的竞争环境。

4.2.2 建设非政府的小额信贷机构

通过重组、联合来建立独立的、专业化的非政府小额信贷机构。由于考虑到项目过于分散不利于可持续的发展，在偏远地区可将资金集中使用，形成规模较大的项目。除此之外，还有一个可行的办法是在小额信贷公司发展初期向商业银行或者政策性银行申请转贷，按商业原则，无需贴息，这样也实现了对小额信贷公司的市场监管，选择好的小额信贷公司贷款，也实现了优胜劣汰。

4.3 小额信贷的风险防范

由于小额信贷的主要服务对象是农户，而农业又受自然风险影响较大，所以应该建立农业保障机制，提高农户的抗风险能力。首先政府应制定优惠、灵活的扶持政策对政策性农业保险业务给予支持。①少征或者免征农业保险的相关税费；②，加大农业保险知识的宣传力度，提高农户的认识；③完善各项相关保险的法律法规，明确各项保险的性质、经营原则与保障范围，确立参与主体、收益主体与其组织形式以及各项权利和义务。④政府需要建立专项农业风险补偿基金，力争在重大自然灾害发生时，将农户的损失降到最低，保障农户的还款能力与还款率。除此之外，小额贷款公司也应加强客户的信用教育，增强客户的信用意识，对履行信贷合约和违约的农户进行有效区别。并根据农户信用等级状况和还款情况，对按时甚至提前还款的农户给予利率优惠，或者放宽再贷款额度。

4.4 加强外部监管机制

监管机构应该以促进小额贷款发展为出发点，通过安排适当的规章和制度，确定小额贷款机构的准入和退出机制条件，保障小额信贷机构的规范性和合法性，加快正规金融体系与小额贷款融合的步伐，保持小额贷款与金融体系发展的一致性和监管的审慎性。具体方法有以下4点。

4.4.1 取消对只贷不存的小额信贷的审慎性监管

不吸收存款的小额信贷机构占小额信贷的绝大多数，这类信贷机构通过捐助等途径获得资金。对不吸收存款的小额信贷机构管理时可以采用适当的非审慎性监管。管理时重点应该关注的是小额信贷机构高级领导层、管理层的能力与责任心。一个小额信贷机构的所有者及其高级管理层人员的能力、经验、责任心，是否愿意为小额信贷机构的运行与发展负责才是监管人员应该判断与审查的。

4.4.2 调整审慎性标准

正确认识小额信贷的本质，合理调整小额信贷机构的审慎性标准，例如，调整小额信贷机构的贷款损失的管制条件放宽发展模式、在资本充足率方面提高要求、采用不同的标准审核贷款材料、改善报告制度、适当调整股东要求。

4.5 实现小额信贷的可持续性发展

小额信贷是一种金融服务，在扶贫、发展和改善低收入群体乃至小微企业的收入方面较为重要，是发展低端金融市场的重要途径之一。但是如果仅仅将其作为一种手段，那么小额信贷不能实现可持续发展。只有小额信贷可持续发展了，可持续的扶贫目标才能够实现，从而保障有充足的资金供更多的贫困人口和小微企业贷款使用，拥有投资机会，增加收入，进而改善我国目前广泛存在的不同地区、不同阶层之间的收入差距的问题。同时政府要放宽地域准入限制，推进小额信贷的可持续发展。我国目前的信贷资源很不平衡，只有彻底放宽地域准入限制，允许有对小额信贷运营经验、有利于探索小额贷款运作之路的、有一定规模的商业银行在全国设立专业性的小额信贷公司，或者通过技术援助、资本联合等方式参与到农村信用社中来，才能更好地实现其可持续发展。

主要参考文献

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[2]于漠言.小额信贷：探索可持续发展之路[J].金融时报，2010（6）.

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[4]李静云.“碳关税”重压下的中国战略[J].环境经济，2009（9）.