国内外土地整治经验及对内蒙古土地整治工作的借鉴意义

齐晓娟

摘要：我国人均土地资源占有量小、后备土地资源不足的现状对土地整治工作提出了更高的要求。内蒙古地域辽阔，后备土地充足，土地整治潜力巨大。本文分析了开展土地整治较早的德国、荷兰和日本等国家土地整治管理的基本情况和经验，并对四川、湖南两省土地整治的经验和亮点进行了总结，提出了内蒙古改进土地整治工作的政策建议。

关键词：土地整治 经验 借鉴

土地资源是人类生存的基本资料和劳动对象。土地整治是对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发以及城乡建设用地增减挂钩等活动的统称。2010年国务院下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号），要求：土地整治要以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。这标志着土地整治已成为国家层面的战略部署。

内蒙古自治区土地整治工作历经10载，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效，但也存在很多问题，制约农村土地整治效益的充分发挥。一些国家在土地整治管理方面取得了较好的经验，国内部分省区也进行了有益的探索，可以结合内蒙古的实际情况吸纳与借鉴。

一、内蒙古自治区农村土地整治工作现状

（一）法律法规及行政管理方面。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规，国土资源部相继制定了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》，《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》，《土地开发整理规划管理若干意见》，《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》，为全国土地整治工作搭建了规范性框架。在此基础上，2013年内蒙古出台了《内蒙古自治区土地整治规划（2011-2015年）》，为内蒙古土地整治提供了行政管理保障。

（二）资金保障方面。2004年修订的《土地管理法》第五十五条规定：新增建设用地土地有偿使用费，其中30%上交中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》（财综[2006]48号）规定：新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。内蒙古自治区农村土地整治资金来源主要是中央按项目或按因素法切块下达的新增建设用地有偿使用费。2001年以来，全区共实施项目1，121个，总投资122.49亿元，其中中央投资61.88亿元，自治区投资60.61亿元。在项目资金管理上，国土资源部2000年出台了《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《土地开发整理项目预算定额标准》，内蒙古根据地区实际制定了《内蒙古自治区新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法》、《内蒙古自治区农村土地整治专项资金管理办法》、《内蒙古自治区土地整治项目管理办法》、《内蒙古自治区农村土地整治项目竣工财务决算管理办法》，并逐步进行了完善。

2012年内蒙古启动了高标准基本农田示范项目，对以农村土地整治为载体，整合涉农资金整村推进新农村建设进行了有益的尝试。要求各示范项目按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对示范项目建设资金和其他部门的涉农资金，包括农业综合开发、新农村建设、小型农田水利、林业工程、农村环保工程、农民饮用水、农村电气化建设、一事一议、农民自筹等资金进行全方位整合，充分发挥资金的乘数效应。

（三）公众参与方面。目前，内蒙古针对土地整治中的公众参与，特别是项目区所在基层组织及农民参与尚没有明确制度办法规定，仅在个别项目实施过程中就鼓励农民参与进行了尝试。

（四）技术规范方面。在国土资源部制定的《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目规划设计规范》、《土地开发整理工程建设标准》、《土地开发整理项目验收规程》、《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理项目工程监理规范》、《土地开发整理项目工程质量评定规程》、《土地开发整理权属管理操作规程》、《土地开发整理项目数据库标准》、《土地开发整理规划数据库标准》等的基础上，内蒙古根据实际情况，制定了《内蒙古土地开发整理工程建设标准》，进一步明确了技术规范。

（五）整治成效方面。内蒙古现有耕地1.07亿亩，有效灌溉面积4，339.6万亩，占总耕地面积的40.5%，总体上看农业基础设施薄弱，全区仍有2/3的耕地属旱作农田，1/3的耕地属中低产田，全区渠畦配套的农田和高标准旱作基本农田较少，土地整治改造的潜力很大。自2001年实施土地整理以来，全区共实施项目1，121个，总投资122.49亿元，涉及全区12个盟市98个旗县区，建设总规模1，150.56万亩，新增耕地101.68万亩。土地整治无论在增加耕地面积、提高耕地产出、增加农民收入，还是在改善生态环境、促进工业化城镇化发展等方面都发挥了重要作用，受到群众的欢迎和拥护。

内蒙古自治区土地后备资源较多，大部分土地较为平整，立地条件较好，土地整理工程量和实施难度相对较小，具备大规模、高标准开发的条件。目前全区土地整治工程主要有三类：一是在黄河流域和西辽河流域开展的农村土地整治重大工程，项目总规模300万亩，涉及4个盟市15个旗县区，建设总投资38亿元；二是在赤峰市、兴安盟、呼伦贝尔市和鄂尔多斯市4个盟市20个旗县（市区）开展的自治区农村土地整治重点工程，2010至2012年计划安排资金20亿元，建设总规模为150万亩；三是自治区高标准基本农田示范项目，整合涉农资金整村推进，总投资4.05亿元。

尽管内蒙古在农村土地整治方面开展了许多工作，也取得很多成效，但还存在诸多制约工作进展和效益的因素：如管理制度尚不健全，特别是没有上升到地区性法规的层面对土地整治给予保障；没有在规划的指导下建立土地整治项目库，某种程度上还存在临时抓项目的情况；土地整治工作前瞻性不足，没有从创造经济效益、社会效益和生态效益的角度开展土地整治工作部署及绩效评价等。

二、部分国家土地整治管理经验

德国、法国、荷兰和俄罗斯等欧洲国家在世界范围内较早开展土地整治的实践活动，归纳起来，这些国家在采取法律、行政、经济、社会和技术等手段方面形成了一些相同或相似的做法。

一是制定了完善的法律保障体系。德国是世界上最早开展土地整治的国家之一，也是土地整治活动最广泛、成效最好的国家之一。1918年德国颁布了《农地整理法》，1937年制定了《土地整理法》，1953年联邦德国颁布了第一部完整的《土地整理法》，并于1976年和1982年两次修订《土地整理法》，从法律上保证了土地整理内容的完备与程序的规范。荷兰土地整治始于上世纪初，1924年通过了管理土地整理活动的第一部法案，1954年颁布了《土地整理条例》，1985年颁布新的《土地整理条例》为土地整理的各项具体工作提供了比较完善的法律和制度框架。俄罗斯的土地整治工作开始于17世纪，20世纪末政府制定了大量法律法规推进此项工作，1993年颁布了《俄罗斯土地基本法》，2001年俄罗斯联邦《土地整理法》丰富了土地整理法律制度的内容。日本近代意义上的土地整治活动开展得比较早，1899年制定了《耕地整理法》，并于1909年进行了全面修改，形成基本的土地改良法律框架，1949年制定了《土地改良法》，以后进行多次修改。

二是规范的组织运行体系。为保障土地整治规划编制、审批、实施全程的有效运行，许多国家建立了土地整治规划管理体制。如日本在土整治规划编制、申报、立项、设计、实施、管理和验收等方面，都建立了严格的法律程序。从程序上看，其做法与我国现行的土地整治项目运作程序类似，但我国尚没有上升到法律层面。

三是有效的管理监督机制。土地整治监督机制的建立，减少了地方政府和部门在土地整治项目实施中的部门利益及个人的营私舞弊行为。

三、湖南、四川两省土地整治经验

四川省总面积48.5万平方公里，人口9，000万，耕地面积8，994.5万亩。2005年在全省启动“金土地工程”，计划十年投资150亿元在130个县综合整治1，000万亩土地，7年来共实施土地整治项目3542个，整治规模达2，117万亩，占全省耕地面积的23.5%。目前已完成2733个项目，整治1，289万亩土地，集中建成农民新区5，700个，建成高标准基本农田524万亩，受益户852万人，农民人均新增年收入1965元。湖南省是全国粮食主产省之一，总面积21.18万平方公里，人口7，119.3万，耕地面积5，684万亩。1999年开始实施土地整治，目前累计补充耕地91.97万亩，连续12年实现占补平衡，特别是实施“千村示范万村整治工程”3年来，仅省以上投资土地整治项目就达287个，整治土地241.6万亩。

四川、湖南两省都为农业大省，人多地少，后备资源紧缺，地形地貌复杂，保护耕地与保障发展的压力很大，在这样的情况下，他们创新工作思路，大规模开展农村土地综合整治，有效提高了土地节约集约高效利用水平，促进了新农村建设和经济社会发展。主要特点：

一是有明确的目标定位。两省已从提高耕地质量为主的单一整治转向以推进新农村建设为主的综合整治转变，把提高农业生产力水平、促进农村城镇化、增加农民收入、改变农民生产生活方式作为土地整治的主要目标，整体推进田、水、路、林、村建设和公共服务配套，在严守耕地红线，增加耕地产出的同时，实现了经济效益、社会效益、生态效益的最大化，土地整治的内涵和外延不断丰富和拓展。

二是有较强的聚合能力。变单兵作战为协同推进，以土地专项资金聚合相关资金，实现了集中力量办大事。四川省长沙市截止2009年底，通过土地整理共聚合农业开发资金1.13亿元，水利资金6，670万元、交通资金4，320万元、中低产田改造资金1，107万元，文教卫和基层组织建设等资金2，178万元。湖南省望城县白箬铺镇光明村投入3，000多万元土地整治资金，聚合各类资金4，000多万元，一个普通城郊村一步到位打造成远近闻名的集生态、旅游、休闲、现代农业为一体的新农村示范点。

三是坚持高标准建设。两省根据村庄特点、地形地貌、区位条件、民俗文化等因素，高起点规划、高标准建设风貌各异、特色鲜明的农民集中区，项目区村落规划设计、基础设施建设向城市看齐，有的已经超过城市建设水平。村庄整治后，农民打工有企业，活动有场地，看病有诊所，养老有社保，足不出村就可以享受到城市般的生活，一步跨越了十几年。走进四川双流县三星镇龙星村河星村，可以看到错落有致的别墅式农家掩映在绿树丛中，干净的油路、清澈的小湖、完善的设施，村民过着闲适而富足的生活。湖南省望城县光明村土地整治后，村民家家有果园，户户住别墅，吃有农家乐美食，休闲有开心农场，还开发了垂钓、爬山等旅游项目，吸引许多城里人来这里休闲度假。

四是突出产业支撑能力。两省把培育特色产业放在土地整治的突出位置，利用建成的连片高产稳产农田大力推进农业结构调整和农业项目招商，引进龙头企业实行规模化、产业化经营，实现一、二、三产业联动发展。四川省成都市目前龙头企业达420家，今年销售收入预计将达到1，400多亿元，已建成60多个面积在5，000-10，000亩成规模的粮、油、菜特色农业产业化基地，农产品综合加工率达到52.2%，带动就业20多万人，一批诸如苍溪县猕猴桃、渠县黄花、邛崃茶叶等特色种植基地效益明显，成为农民增收的主要来源。同时，两省利用农村产权制度改革成果，大力发展二三产业，壮大村集体经济。比如，成都市新津县普兴镇袁山社区通过村民参股发展獭兔养殖，实现了不低于5万元的年收益，一举摘掉了“空壳村”的帽子。

五是体制机制灵活。两省不断解放思想，加强体制机制创新，在资金投入、土地置换和工程实施等方面形成了许多好政策、好措施。从2006年开始，四川省利用土地级差地租原理，把整理出的集体建设用地挂钩在符合规划的城镇作为“建新区”，把“建新区”土地收益的一部分反哺于“折旧区”用于农村基础设施和农民集中居住区建设，为国家实行土地增减挂钩政策提供了参考。2008年汶川地震后，四川省又在极重灾区都江堰市向峨乡实行整乡推进田、水、路、林、村、房综合整治，成为全国第一个实施的农村土地综合整治项目。湖南省2006年颁布了全国第一部省级土地整治的地方性法规《湖南省土地开发整理条例》，2009年在全省实行项目区富余建设用地置换指标允许跨行政区有偿转让，新增耕地占补平衡富余指标允许省域内有偿转让等政策。通过探索和实践，两省有效解决了城市建设“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”的问题，实现了农村支持城市、城市反哺农村的双赢。

六是建立了有效的管理监督机制。两省注重通过顶层设计来规范项目管理，制定了一系列行之有效的“游戏规则”，实现了用制度管人，按规则办事。湖南省独创的“合理定价评审连续两轮抽取法”招投标管理办法被国土资源部在全国推广，2008年以来该省共淘汰12家设计单位，处理了15家违规施工单位，取消了31位项目经理备案资格，2010年以来，省以上投资233个，投资达48亿多元多，涉及标段1400多个，期间没有发生一起群众上访举报事件，没有发生一例招投标违法违纪事件。四川省成都市制定38项制度和规范，实行项目资金专户管理、专款专用、分账核算，严格执行项目资金预算会审制、逐级审批制、现场复合制，保证了项目的规范操作。两省通过强化事前、事中和事后监管，土地整治项目成为经得起各方面检验的“民心工程”和“放心工程”。

四、国内外经验对内蒙古土地整治工作的启示

土地问题事关改革发展全局。当前，内蒙古正处于经济转型的关键时期，推进土地整治，特别是农村土地综合整治，对于缓解保护耕地压力、推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生、保护和建设生态环境具有重要意义。学习借鉴国内外先进理念和成功做法，内蒙古土地整治工作还需要在以下几方面做出努力——

一是建立完善的法律法规保障体系。把土地整治工作上升到法律法规的层面，才能对这一涉及确保耕地红线、保障土地资源可持续发展的工作给予根本性的指导和保障。对比具有土地整治成功经验的国家和地区的立法现状，可以发现都是以法律或者统一法规的形式出现。而我国在法律方面涉及较少，仅做了一些原则性规定，国家层面应结合《土地管理法》的修改，制定《土地整治条例》；内蒙古应结合本地区实际出台土地开发整治条例或办法，以法律的形式规定土地整治规划、立项、实施、资金管理、土地权益保护和法律责任等。

二是进一步完善行政保障措施。自治区整体决策部署上，要把土地整治上升为自治区重大民生工程，专门出台推进农村土地综合整治的意见，对全区土地整治目标任务、政策措施和工作要求作出全面安排，整合现有分散在国土、发改、农业、水利等部门的土地整治资源，明确各级行政主体的职责，整体规划、协调推进土地整治。在具体实施上，应坚持地方政府主导，强化地方政府责任。要建立规划实施检查督导制度。把整治工作纳入各级政府工作目标责任内容，对项目规划、资金筹措与使用、拆迁补偿、工程建设、群众安置等环节加强督促检查和考核评价，对土地整治工作实行全过程监督。建立和完善公众参与制度。健全公众参与的机制，做到公众的全程参与和有效参与，要建立健全土地整治的投诉机制，广泛依靠公众监督。加强公众参与组织建设，建立由人大、政协等参加的土地整治公众参与的非常设机构，以及由独立于行政组织之外、关心土地整治事业的公众组成的团体，对土地进行整治。

三是加快推进农村土地整治示范工程。新农村建设怎么抓，城乡差距如何缩小，这是各地一直在付诸实践的重点工作。四川和湖南以土地整治为平台推进新农村建设，较短时间内实现了耕地质量提升、农民收入增加、人居环境改善、城乡差距缩小，破解了新农村建设和城乡一体化发展的许多难题。建议内蒙古把土地整治作为新农村新牧区建设、扶贫开发和城乡统筹发展的重要抓手，把土地整治与改善生产条件、推进产业化经营、增加农民收入、建设农民新居、壮大集体经济结合起来进行综合整治。可以先选择一些条件成熟、群众意愿高、发展前景好的地区，集中连片整体推进田、水、路、林、村建设，集中配套文体、医疗、教育、商业等公共设施，建设标准一定要高，可以按照一个项目就是一个新农村新牧区建设样板工程来实施，做到整治一片，改造一片，建设一片，造福一片，在取得成功经验的基础上逐步扩大实施范围。

四是进一步完善总体规划。大规模开展综合整治，必须要统筹规划，避免盲目施工和重复建设。四川、湖南两省坚持以规划统揽全局，以规划指导实践，保证了工程顺利推进。一要着力提高规划的科学性。《内蒙古自治区土地整治规划（2011-2015年）》实施期已近结束，应就《规划》指导实际工作的效果、《规划》完成程度等内容进行阶段性总结和回顾，对《规划》中不符合实际的目标和内容要及时修正，并对制定中长期规划打下坚实的基础。二要打破思维定式，突破部门壁垒，优化资源配置，把土地整治规划与产业发展、城镇建设、主体功能区规划等有效衔接起来，特别要加强与新农村新牧区建设规划和扶贫开发等专项规划相对接，具体项目设计要统筹考虑农、牧、林、水、交通、建设等各项工程，一起进行规划，突出土地整治的统一性、综合性和多功能性。

五是拓宽土地整治资金融资渠道。内蒙古土地整治投入主要来源于国家和自治区的土地专项资金，大规模开展土地整治，仅靠这些资金是远远不够的。近年来，国家和自治区的惠农惠牧资金越来越多，但大多数是相关部门分散使用，存在重复建设和撒胡椒面的现象，资金难以发挥最大效用。要采取“各炒一盘菜，共办一桌席”的办法，按照“渠道不变、管理不乱、各计其功”的原则，以土地整治为平台，引导和聚合各种涉农涉牧资金打包进村、集中使用，发挥土地整治的叠加效应。同时要在国家政策允许范围内，用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，将更多的土地资产变为资本，通过城乡之间要素流动筹集更多农村建设资金。

六是完善激励和约束机制。四川和湖南在管理上已从盯项目、盯资金转到定规则、定标准上来，项目建设进度、标准和质量始终在可掌控的范围内。内蒙古各方面政策也在不断完善，但部分地区仍存在重项目争取、轻项目建设的问题，有时几千万资金怎么用、怎么管落实不力，有的项目争取回去后，前期工作不到位，工程进展滞后，影响国家资金拨付。今后要重点在深化政策、强化措施上下工夫。一要建立土地整治项目库，成熟一批，储备一批，实施一批，从根本上转变临时抓项目的粗放型管理方式，提高项目立项、资金安排的科学性。二要把好资金使用关。土地整治示范项目可以实行以奖代投，根据项目建设进度拨付资金，项目进展快、建设标准高的可以适当增加资金支持，结余部分允许留在当地用于后期工程管护；项目推不开、进展慢的要加强资金管控，及时进行调剂，今后减少项目支持。三要把好质量关。建立由监察部门牵头，国土、财政、审计、农业、水利及当地群众参与的监督工作机制，改进招投标管理办法，坚决防止和严厉查处借牌投标、虚假招标、串标围标、中标转包等违法行为，把土地整治项目真正做成“精品工程”、“廉政工程”和“阳光工程”。