“贷免扶补”存在的问题及建议

中国人民银行官渡区支行课题组

从2009年4月起，云南省各级人民政府和有关单位为首次创业人员在云南省自主创业提供贷款支持、税费减免、创业服务、资金补助等方面的一系列扶持措施，简称“贷免扶补”，这是一项拓宽就业渠道、缓解就业压力、促进经济社会发展、体现党和政府对自主创业人员关怀的惠民政策。如何把这项政策贯彻落实好，把好事办好，既是有关部门应尽的责任，也是在推动“贷免扶补”工作深入、健康开展进程中需重视和解决的问题。

一、“贷免扶补”具体做法

首先是“贷”，就是对有创业能力的大学毕业生、农民工、复转军人、留学回国人员等申请创业小额贷款的创业人员，每人提供不超过5万元的创业小额贷款，贷款期限2年，免担保、免抵押，实行全省统一担保，并由各级财政对创业人员从事微利项目（除建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧等以外的所有项目）的创业小额贷款给予全额贴息。贴息期限最长不超过两年。展期和逾期贷款不予贴息。

其次是“免”，就是对首次创业人员实行“四减免”：一是对创业人员3年内免收登记类、证照类和管理类行政事业性收费；二是从2009年1月起，从事个体经营的工商户营业税起征点从每月1200元提高到3000元，大学毕业生和农民工创业从事个体经营者，月营业额在5000元以内的2年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；三是创业者申请创业小额贷款实行免担保；四是对创业小额贷款免收利息。

再次是“扶”，一是咨询培训帮扶。为创业人员提供创业扶持政策、法律等方面的咨询，提供有针对性的创业培训服务。二是创业项目评审。创业人员的创业项目由具体承办单位进行评审，对需要申请创业小额贷款的项目，向农村信用社推荐，由农村信用社进行贷款审核。三是创业导师帮扶。对实现创业的人员，具体承办单位为其介绍创业导师，通过自愿交流、双向选择的方式，创业导师提供“一对一”的创业指导，对创业人员提供成本核算、创业定位、企业发展等方面的咨询服务。四是跟踪服务帮扶。具体承办单位对创业人员给予跟踪指导，积极协助解决创业过程中遇到的困难和问题。

最后是“补”，就是对首次创业人员创业并稳定1年以上的、招用我省户籍一定数量的劳动者就业并签订劳动合同的，给予1000元至3000元创业补贴。

二、“贷免扶补”工作开展情况

官渡区的“贷免扶补”工作开展于2009年8月，由昆明官渡农村合作银行（以下简称官合行）承办“贷免扶补”创业小额贷款（以下简称创业小额贷款）业务。在官渡区政府及有关部门的重视下和人行官渡区支行的协调指导下，“贷免扶补”工作进展较快，总体情况良好。

一是形成了一套健全的工作机制。创业扶持工作由于资金的问题，一直以来没有政策、也没有能力对创业者进行扶持，导致工作机制不健全，创业扶持政策落不到实处，而全省的这一新举措和新模式，采取“贷免扶补”四项新政策，解决了创业活动各个环节的问题，从而形成了统一组织、统一管理、统一实施的创业工作机制。从官渡区的情况来看，官合行作为创业小额贷款的金融服务机构，对创业小额贷款实行“组织推荐、统一担保、农信审批、财政贴息、多方共管”的管理方式，即根据承办部门的审核推荐意见，通过财政担保、贴息申请确认后，便可对有创业能力、首次创业的大学生、登记失业人员、农民工、复转军人、留学归国人员等提供不超过5万元的贷款，并提供便捷、优质的金融服务。截止2014年4月末，官合行累计发放创业小额贷款1，568笔，金额8，242.50万元，其中：大学毕业生贷款163笔，金额820.50万元；登记失业人员贷款388笔，金额2，023万元；农民工贷款207笔，金额1，001万元；复转军人贷款28笔，金额138万元；留学归国人员贷款2笔，金额13万元；其他人员贷款780笔，金额4，247万元。已偿还贷款5，823.65万元，近几年发放贷款的还贷率均在96%以上。

二是解决了部分创业人员启动资金缺口难题。由于创业人员属首次创业，没有完成一定的资金积累，又很难直接从银行得到贷款，而鼓励创业的“贷免扶补”小额贷款解决了这个大难题，使创业意愿迅速变成了现实，从根本上解决了创业缺口资金问题。例如1995年来昆明打工的河南籍人员丁某，在这个人生地不熟的城市，生活曾一度陷入困境。2010年她决定在官渡古镇开办“北京布鞋”品牌加盟店，从事北京布鞋的销售。2010年9月，创业小额贷款为她解决了5万元的创业资金，使加盟店得以开张，由于她的产品质优价廉，信誉好，很快打开销路，现在每月经营利润约1万元，并安置了2名失业人员。昆明籍人员严某，在昆明国际螺蛳湾商贸城二期12标段3009号从事加湿器等小家电的销售，需投入资金13万元，当时，严某自有资金仅有4万元，经多方筹借6万元后，还缺3万元，经营受到资金短缺的困扰，于2013年10月获得创业小额贷款3万元后，解决了经营资金短缺的问题。目前，商铺每月经营利润约3万元，并解决了5名失业人员的就业问题。

三是有效激发了自主创业人员的创业热情。“贷免扶补”工作开展以来，其良好的政策效应和作用已得到较好的体现，对推动再就业、创业人员自谋职业和自主创业发挥了积极、有效和不可替代的作用。从创业初期的投资，到如今累计实现的经济收益，实现了个人效益与社会效益双赢的局面，让自主创业人员深深感受到了党和政府所给予的关怀和温暖，也使创业者充分认识到，“创业小额贷款数额虽少，但关键时刻可以解决大问题”。“贷免扶补”政策的实施，增强了自主创业人员在再就业、再创业过程中的信心和底气，因而申请贷款的创业人员不断增多，也在客观上推动了“贷免扶补”工作向纵深开展。

三、“贷免扶补”工作中存在的问题

官渡区的“贷免扶补”工作虽然总体情况良好，但也存在一些不容忽视和回避的问题和因素，影响此项工作深入、健康开展，主要表现在以下几方面。

一是创业过程的帮扶措施和指导计划亟待完善。对首次创业者而言，最缺乏的是资金和经验，部分青年创业人员只有一股创业热情，缺乏对项目的认识和长远规划，导致经营不善，最后形成不良贷款。如由省教育总局推荐的大学毕业生杨某，2010年8月，创业小额贷款为他解决了5万元的创业资金，在云南农业职业技术学院小哨校区文化苑内经营文体用品、图书、副食品等，由于校内已有6家超市，而他自己经营的超市规模小、见利慢，在贷款期限内所获利润不足以偿还全部贷款，目前超市已关门，还有1.8万元贷款无力偿还。再如，由共青团推荐的大学毕业生佘某，于2011年12月获得创业小额贷款5万元，在一二一大街与人合伙销售电子产品，后因销售款被合伙人卷走，目前还有3.5万元贷款无力偿还。

二是还款方式与借款人的还款能力不相适应。由于创业小额贷款自发放后第7个月按照3个月一期的还款周期等额还款（具体还款日为每个还款周期最后月份的20日），贷款期限内全部还清（贷款期限最长不超过2年），若因经营困难而暂时难以按约定还款的，应在规定的三个月宽限期限内，积极筹措资金，将宽限期内欠款一笔偿还，如果借款人发生连续三个月或在合同期内累计六个月未按时偿还贷款的情形视为还款违约，承贷银行可采取追索措施，收回贷款，并向个人征信系统提供其违约记录信息。创业小额贷款所支持的企业和项目均是微利行业和微利项目，而小微企业尽管非常灵活，但是也容易“长不大”，效益低，获利慢，需要较长的还款时间。在现行的还款方式下，很多小微企业由于经营规模小，刚刚见利就面临偿还贷款的压力，从而使创业人员为偿还贷款不得不将贷款本金的一部分留出来用于偿还贷款。减少实际可用资金，势必会影响企业（或项目）的正常生产经营和资金运转，不利于保持创业的稳定性和连续性。

三是贷款风险问题不容忽视。2014年4月末，官合行创业小额贷款存量639笔，余额2，418.85万元，其中：正常类贷款596笔，余额2，294万元；可疑类贷款43笔，余额124.85万元，不良贷款率为5.16%。可疑类贷款中，大学毕业生贷款4笔、登记失业人员贷款13笔、农民工贷款3笔、复转军人贷款3笔、其他人员贷款20笔。由于“贷免扶补”贷款均以信用方式发放，无抵押物，也无保证人，一旦出现借款人未按时偿还贷款的情况，官合行会及时与借款人取得联系，了解未按时还款的原因，并通过催收的方式追回逾期贷款。如由共青团推荐的湖南省涟源市龙塘镇新石桥村新力组人李某，于2010年6月获得创业小额贷款3万元用于经营净水设备，后由于效益不佳停止经营，不能按期偿还贷款，经官合行多次联系、催收，现已因生病回湖南老家住院，尚缺少治疗费用，更无力偿还2.5万元贷款。虽然贷款暂时未出现损失情况，但部分贷款没有按期偿还，说明已潜藏着一定的风险，将来涉及到的法律问题不可回避。在43笔可疑类贷款中，借款人联系不上的有17笔、无力偿还的有19笔、恶意拖欠的有7笔。目前，官合行已对其中的34笔不良贷款进行了责任认定，将在诉讼时效内申请依法诉讼。但由于创业小额贷款金额小，笔数多，贷户分散，并且按照诉讼的时间规定，一审审限6个月；诉状副本等法律文书送达后答辩期（含举证期限）15日加举证期不少于30日（普通程序）；一审判决送达后15日内不服的可以上诉，二审审限为3个月；若被告下落不明等情形，需公告送达诉状副本、传票等以及判决或裁定，每次送达公告期为60日，再加上答辩期、上诉期15日等，若两审终审，一般约在10～12个月，催收的时间成本较大，需投入很多的人力物力。

四是创业小额贷款贴息资金拨付存在延迟。承办之初，按照官渡区（含经开区）人力资源和社会保障局、财政局、承办单位、官合行四方协议，在每季度结息日后5个工作日内，官合行将贴息资金申请和明细表报送官渡区（含经开区） 财政局，由财政部门对创业人员从事微利项目的创业小额贷款（不含展期和逾期贷款）给予全额贴息。但截止2014年4月末，官合行尚有130.84万元贴息未收到，其中：官渡区2013年4季度欠息64.88万元，2014年1季度欠息53.38万元；经开区2013年2季度欠息3.54万元，2013年3季度欠息3.32万元，2013年4季度欠息3.12万元，2014年1季度欠息2.60万元。

四、政策建议

针对“贷免扶补”工作中存在的问题，必须进一步改进和强化工作措施，加大工作力度，推动“贷免扶补”工作深入、扎实、健康开展，努力把好事办得更好。

第一，加强对自主创业人员创业的扶持与服务。政府有关部门应进一步加大宣传力度，深入宣传“贷免扶补”的政策含义、重要作用、贷款条件、办理程序和有关要求，大力宣传利用创业小额贷款实现再就业、带动再就业、主动再创业的先进典型，营造良好的法治、诚信和舆论环境，让更多的人想创业、让更多的人敢创业、让更多的人创成业。承办单位应加强对创业人员基本技能、选项评估、管理知识、财税知识、金融知识的培训与指导，提高他们再就业、再创业的知识与技能。同时，积极鼓励、引导和大力扶持自主创业人员创办有一定科技含量、吸纳就业人员较多的小微企业，并在信贷上给予重点支持，进一步提高创业小额贷款使用的经济效益和社会效益。

第二，改进现行创业小额贷款的还款方式。针对微利行业和微利项目收益低、见利慢、还款周期长的实际，建议由创业人员在贷款期限内将按月还款方式改为一次性本金还款方式。一方面解决由于短时间偿还贷款而给正常生产经营带来冲击和影响的问题，保持企业（或项目）的稳定性和连续性；另一方面解决由于短时间偿还贷款而可能产生的企业倒闭或经营失败，进而形成贷款风险、造成损失的问题，从而最大限度地发挥创业小额贷款资金的作用。

第三，加强创业小额贷款的风险控制与防范。承办单位要严把贷前审核关，对创业人员的基本情况、创业计划、经济情况和家庭债务情况等进行严格细致的审核，确定扶持对象要做到好中选好、优中选优。贷款发放后，承办单位要对创业者进行定期或不定期回访，帮助创业人员拟定创业贷款还款计划，及时了解掌握经营状况、创业过程中遇到的困难和问题等。承贷银行要定期对借款人进行贷后调查，全面掌握创业小额贷款资金使用及偿还情况，及时发现风险隐患。同时，建立并落实风险责任追究制度，促进各部门相关责任人员在创业小额贷款工作中尽职尽责，既做到创业资金发挥出效应、安全运转，又保证创业小额贷款“放得出去、收得回来”，从而提高创业人员的创业成功率。

第四，按期划拨贴息资金，加强财政政策的托底作用。随着劳动力市场比重的变化，就业难的问题越来越突出，社会政策要为民生创造基本条件，而就业就是最大的民生，财政政策正是落实它的最重要的手段。由财政部门对创业人员从事微利项目的创业小额贷款给予全额贴息这一鼓励政策，让小微企业充满希望，也是财政政策与货币政策的良好配合。按期划拨财政贴息资金不仅为创业者创造了基本的资金环境和条件，还让承贷银行解除了贷款的后顾之忧，从而使财政政策切实起到托底的作用。

组 长：罗玉荣

成 员：李 凌 郝 苗