进退维谷

安德鲁·斯彼得

在能源行业，中国政府正面临错综复杂的挑战。

一方面，政府须通过提高价格来控制能源消费，鼓励企业放弃煤炭，转而采用更为清洁的能源；另一方面，政府还要规避由于能源价格上涨而导致的经济减速，以及由此引发的贫困人口生活负担过重问题。

回顾过去30多年中国能源行业的改革，主要聚焦于以下三个方面：

第一，产品价格逐步上浮并部分放开：首先是煤炭，然后石油，最近是天然气。实施这一举措目的在于提高国内能源产量，而与这一改革方向相悖的是，面向最终用户的能源产品价格却一直由政府确定，且低于正常市场价格。

第二，产业结构改革。能源行业的上一次大规模调整是在1998年，范围覆盖煤炭、石油和电力等领域。经过此次改革，大型煤矿产权多由中央转入省级政府手中；而中石油和中石化之间则进行了大量的资产置换，成为两家垂直整合的石油天然气公司。电力方面，1997年成立的国家电网公司于2002年被再度拆分成两大电网和五大发电企业。

第三，吸引国际投资者进入国内能源行业。自20世纪80年代至今，国外资本可以持续发挥重要作用的领域，只有海上油气勘探，其原因大都出于技术需求。而在陆上能源领域，不管是煤炭开采，油气勘探还是发电，大规模国际资本都面临种种限制，比如苛刻的投资条件、国有大型能源企业的绝对控制权，以及能源定价机制等。

2013年11月，中国共产党召开了第十八届三中全会，期间只提及将继续深化国有能源企业和能源定价机制改革，同时力图在经济发展和环境保护之间取得平衡，并未明确能源行业将进行大规模改革。

近年来，三大能源产业（煤炭、电力和石油）中的大型国有企业不论在产品市场占有率，还是阻止新企业进入等方面，影响力都获得大幅提升。之所以出现这一局面，主要是因为上述企业的低资本成本、宽裕的资金，以及政府力图减小中小企业影响力的举措等。

而在石油和天然气行业，国有能源企业对市场的垄断则最为显著。中石油和中石化占据了最优质资源的开采权，以及全国大部分炼油厂、输送管道和油田服务公司。为了打破这一局面，政府开始做出新的尝试。比如在2012年12月召开的页岩气开采区块第二轮拍卖中，国有油企并未获得任何权益，相反政府却向电力、煤炭和其他行业的公司售出18个开采区块。但由于中标者在页岩气开采领域经验有限，使得政府此举的影响力大打折扣。

政府之所以不愿采取更为激烈的方式，主要原因在于国有石油公司和大型能源国企承担着重要的政策职能。其中最为关键的，就是后者在能源定价方面的影响力。事实上，正是这些公司承担着能源供应上下游价格倒置带来的大部分損失。另外他们还被认为对国家能源安全发挥着重要作用，同时提供了大量就业岗位。

另一方面，在过去几年中，政府已推出一系列举措，比如实施排放权交易计划，以推进清洁能源的使用；对能源产品采取阶梯定价方式，从而让耗能大户支付更高费用，以及采用价格按日浮动的方式来缓解耗能高峰压力。未来我们或将看到更多此类措施，以及持续提高天然气和石油产品价格的种种新政。

目前，中国的煤炭和原油价格已与国际市场接轨，但其他能源产品却仍由政府管控。这样的做法固然可以控制通胀，达到特定的社会目的；但另一方面，却不利于能效提升政策的施行，且无法对天然气勘探开发形成有效激励。

更为重要的是，由于煤炭相对于天然气价格更为低廉，这使得前者更受企业青睐，从而导致越来越严重的空气污染。