全国地方政府债务问题研究

【摘要】地方政府债务问题是我国财政体系亟待解决的问题。本文在研究了地方政府债务理论的基础上，收集数据和资料，说明了我国地方政府债务的现状和特点，阐明了地方政府债务的形成机理，包括债务规模扩张的主观原因和客观原因。解释了地方政府债务风险度量及预警研究的必要性，定义了地方政府债务风险预警系统，阐述了构建地方政府债务风险度量体系和风险预警体系的常用方法。最后给出了化解地方政府债务风险的思路和方法。

【关键词】地方政府债务 债务风险预警系统 财政收入 财政支出

2007年～2009年发生了全球金融危机，因此多个国家的央行向金融市场注入巨额资金以刺激经济，中国政府为了抗危机、保增长，国务院在2008年11月推出被简称为“四万亿”的政府刺激方案，出现了地方债务膨胀的问题。根据2011年第35号《审计结果公告》得知，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务是67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务是23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务是16695.66亿元，占15.58%。

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。从那以后，全国各地开始陆续举债，其中，省级政府举借负有偿还责任或担保责任债务集中在1981～1985年，此期间有28个省级政府开始举债；市县级政府举借债务集中在1986～1996年，此期间共有293个市级和2054个县级政府举借债务。到1996年底为止，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个、2779个县级政府中的2405个都举借了债务。到2010年底为止，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

地方政府债务形成的原因复杂，西方学者是从信息经济学、寻租理论、信息不对称、政府失灵、市场失灵和历史、经济、政治等角度进行研究。世界银行专家认定政府的“财政机会主义”态度是债务产生的主要原因。例如有的国家为了避开预算硬约束、保持预算平衡，把财政支出转移到预算外从而实现财政平衡。伴随着政府职能的转变，政府的隐性担保和显性担保取代了政府的直接投资和财政补贴，使得政府产生很大数目的隐性和或有债务，这些预算外的隐性和或有债务对财政稳定产生了影响。我国还是处于经济转轨阶段的发展中国家，和发达国家比起来，处于经济转轨阶段的国家和发展中国家因为信息披露、管理、法律等制度的不健全而导致的财政风险更大，因此我国有着较大的地方政府债务风险隐患。

按我国的财政部门划分标准，可将地方政府债务划分成直接债务、担保债务与其他债务。直接债务是地方政府负有偿还责任的债务，指的是地方政府和职能部门、事业单位，还有地方政府成立的债务融资平台，直接拖欠的债务或者借入的债务，包括拖欠企业离退休人员基本养老金、拖欠工资、解决地方金融风险专项借款、农业综合开发借款、国有粮食企业亏损新老挂账、国债转贷资金、外国政府和国际金融组织的贷款等。地方政府的担保债务指的是事业单位、地方债务融资平台或者地方政府等以政府信用为融资提供担保而形成的债务。地方政府担保债务包括有担保的外债、社会保障资金缺口、地方金融机构的呆坏账等，在金融机构清算等情况下，地方政府要承担资产损失。地方政府其他债务指的是除了以上两种债务，但是需要事业单位、地方政府及其职能部门承担还款责任的债务。包括救灾款项、地方国企债务清偿等。

地方政府债务规模扩张的原因主要分客观原因和主观原因，客观原因是事权和财力的不匹配，主观原因是地方政府的道德风险。《预算法》的第八条规定，国家实行中央和地方分税制。地方和中央的分权是指划分财权和事权，财权不能满足事权的要求时，政府应该利用转移支付达到财权和事权的均衡，但是若中央对地方的转移支付过多，地方政府就可能过度消费，若中央对地方转移支付过少，地方政府就可能入不敷出，即使通过出让大量的土地还不能达到财政平衡，使得地方政府绕过法律规定，通过融资平台变相借债。地方政府债务违约有演变为区域性和全国性信用危机的可能，中央政府不得不对地方政府实施救助，地方政府债务可以如此转移给中央政府，因此地方政府不怕债务违约，举债非常积极主动。地方政府由于自身利益，可能在任期内大量举债，企图将偿债责任推向子孙后代。地方政府官员为了追求政绩，在政府现有收入不能满足资金需求时，就会通过举债的方式筹措资金。

随着地方政府债务规模的增长，地方政府的偿债能力在减弱，合适的政府债务规模可以很好地促进经济增长与社会发展，然而过于依赖举债会加重政府偿债负担。所以，对地方政府债务风险度量及预警研究是非常有必要的。地方政府债务风险指的是地方政府的可支配收入无法偿还到期债务，从而对社会和经济造成有害影响的可能性，我国地方政府债务风险表现为收支风险、管理风险、结构风险和规模风险。收支风险指的是地方政府的财政收入不能满足必要的财政支出而造成的风险隐患。管理风险指的是因为管理债务的效率低而造成的债务资金使用效率低的情况，由于目前借债形式多样、借债主体分散，地方政府对债务管理不善。结构风险指的是地方政府债务结构非合理性而造成的风险隐患，因为担保债务与其他债务的不可控和不确定，因此对社会和经济的影响不易估计，如果担保债务与其他债务占比大，将会加大地方政府债务的结构风险。规模风险指的是因地方政府债务规模超出能承受的偿债规模从而造成到期无力偿还的可能性。

地方政府债务风险预警系统是指，收集与地方政府债务相关的数据，在对债务风险有定性认识的前提下，评价和估计地方政府债务风险指标，构建债务风险预警模型，用来评估地方政府债务风险程度的过程，为了方便地方政府及时了解债务风险，采取对应风险防范措施。建立地方政府风险预警系统能对地方政府债务的总量和结构实施监控，还能预测债务未来变动的趋势。

首先构建地方政府债务风险度量体系，度量地方政府债务风险的常用方法有：1.常规指标评价法；2.综合评价法；3.资产负债分析法。常规指标评价法是最早被使用也是最简单快捷的度量方法，主要直接通过运用以下三种变量来度量地方政府债务风险大小：（1）债务负担率，即当年债务余额占GDP总量的比重；（2）债务依存度，即使用的债务总额占当年的财政支出的比重，表示地方政府依赖债务实现的支出占财政支出有多少；合适的债务依存度为20%；（3）偿债率，即应当还本付息额占当年财政收入的比例，一般认为偿债率应该在20%以内。综合评价法是指将运筹学、统计学和其他数学理论方法引入到指标分析中，合成了一些高度敏感和有相同特征的常规指标。综合评价法的多角度、多指标的综合运用可以更加全面地度量地方政府债务风险大小。资产负债分析法是以利用债务资金而获得的收益为基础，通过提高债务的收益率来抵消举债成本，从而减轻地方政府的负担，控制债务风险。

其次，构建地方政府债务风险预警体系的常用方法有：模型预警、统计预警和指数预警。模型预警是通过构建模型寻找地方政府债务的发展规律而进行预警的方法。统计预警是通过统计学方法评价地方政府债务情况的预警方法。指数预警是制定可以综合反映地方政府债务情况的预警指数，然后根据这个指数分析地方政府债务目前的风险大小。

化解地方政府债务风险的立足点是深化经济体制改革，控制地方政府债务规模。实施经济性分权和促进经济体制改革可以防范与化解我国地方政府债务风险。地方政府的职能应转变成能促进市场独立运作，地方政府债务规模之大与政府经济行为不规范、政府职能转变滞后有关系，所以规范政府经济行为、转变政府职能、建立政府与市场的良好关系是化解地方政府债务风险的根本。要转变地方政府职能，就应该明确在市场经济条件下政府应该做什么，应该怎么做，避免政府行为越位或缺位的问题，如今很多政府性事务可以通过市场化运作方式解决，但是政府却大包大揽。在处理市场与政府的关系上，应当遵守市场第一、政府第二的原则，政府的职能是解决市场不愿做、做不好、做不了的事情，政府的责任主要是实施监督、维护市场公共秩序、提供法制、公共物品和基础设施建设。政府财政模式应从建设性财政向公共财政转变，财政行为应该体现出公共性特征，财政资源配置也应该主要用于公共领域。如果稀缺财政资源依旧配置在竞争性微观主体方面，政府最终就很难摆脱企业对政府的过度依赖而不得不承担债务。因此战略性调整财政支出范围可以控制地方政府债务规模的扩大。另外，政府提供基础设施建设和公共产品时，应该引入市场的理念，进行绩效评价、投入产出分析和成本核算，考核政府各项活动的效率和效益。还要加强对政府财政活动的审计、控制与责任追究，保持地方财政可持续发展，化解地方政府债务风险。

致使地方政府债务规模越来越大的主要原因是地方政府财政收入不能满足财政支出的需求，因此要保证地方政府能有规范、合理的收入来源执行基本公共管理。要合理规定收入范围，使得各级政府财政收入稳定增长。依照事权、财权一致原则，给予各级政府和履行支出职能一致的收入范围。各级政府应该有税源稳定的税种，并且有一定的税收管理权限，使其对地方税种有减免税收、调整税率和征收范围的权限，使得各级政府有潜力增加收入。应该合理配置地方税种，除了增值税、消费税、外国企业所得税、外商投资企业与关税等税种，其他各税应划归地方税，适时开征教育税、燃油税、遗产税、环境保护税、社会保障税等税种，渐渐增加地方税收入，取消不适应社会发展的税种。应该科学选择地方税主体税种，短期内把税制规范、税源广泛、税基深厚的营业税作为地方税的主体税种，长期看财产税可以成为地方主体税种。应该进一步加强地方税收征管，要加强地方税法体系的建设，规范和充实税法条款；由地方税务机关专门负责履行地方税征收管理权，统一地方税的征收管理权；建立地方税务稽查机制，利用计算机建立人机结合的稽核、稽查税收监控体系，防止流失税收收入。进一步完善地方税收体系可以提高地方税收收入占地方财政收入的比重，优化财政收入来源结构，改变地方财政收入不足的状态，缓解地方政府因为没有稳定的财政收入而形成的债务融资压力。

另外，我国各地区差异较大，要想减轻贫困地区的债务负担、实现各地区公共服务水平均等化，就要进一步完善和规范转移支付制度。第一，要优化转移支付结构。逐渐简化功能不强且形式太多的转移支付方式，扩大过渡时期转移支付规模，进一步改进和完善目前的转移支付额度确定方式。规范专项拨款，改正弥补外溢性功能差、补助范围太分散的缺点，重新划分专项拨款的援助范围，排除本应当由地方解决的专项拨款项目。对要求配套资金的部分，应该制定详细的监督、管理和绩效考评制度。使专项拨款和一般性转移支付互相协调和配合，提升财政整体利益均衡的功能。在改革中触动地方政府利益的地方，重新设计激励机制，减轻其对转移支付效果的影响，同时，中央政府应该加强改革的力度，减少与地方政府进行博弈的机会。第二，要加强省级以下财政转移支付制度的规范与建立。原先的制度设计偏重于中央对省一级政府的转移支付，但缺乏对省级以下政府间转移支付的控制，应当明确划分地方政府的事权，要专款专用，还要制定各级政府的转移支付监督、管理方法，确保地方转移支付资金来源较稳定。第三，要加快地方政府转移支付制度法制化进程，以法律形式维护政府间转移支付有助于增强政策的连续性，减少因不确定因素而形成的消极影响，因此要规范政府间转移支付的依据、资金来源、分配程序、监督和目标。

作者简介：张玲玲（1988-），女，汉族，江苏扬州人，就读于浙江财经大学，研究方向：金融学。