城市边缘区土地规划和管理问题

王先辉　王飞

[摘 要] 城市边缘区是城郊接壤的地方，城区和农田并列其中相互交错，属于过渡地带。既是村镇城市化的重要地区，也是城市发展进程中最优先考虑的地区。它的行政区划边界是动态的，因此对于该种区域的管理显得特别重要。城市化进程中必然伴随的是城市人口的增加和扩展城市产业，城市化的必然结果是城市的范围扩大、增加土地的面积增加。因为独特的社会结构——城乡二元性，使得城市和乡村的管理体制和文化产生一定的冲突，产生的问题大部分是土地利用上的问题，比如土地利用类型增多和用地区域分异不明晰。一旦用地管理失控，就会造成土地资源的浪费和管理失调。笔者详细分析了城市边缘区的现状和存在的问题，思考了一些针对这一难点和矛盾的解决方法。

[关键词] 城市边缘区 土地利用 规划管理

[中图分类号] TU984 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）11-0008-01

目前随着不断深入的改革开放，经济迅速发展，在对城市边缘区开发过程中，许多地方由于对短期效益的片面追求、不合理的经营生产方式、不科学的管理逐渐引发了诸多经济、社会、生态以及环境问题。加强城市边缘区的可持续开发，能够改善城市地域结构、提高城市土地开发效益、优化城市功能区布局，以更好的开发与建设整个城市与周围地区。

一、城市边缘区土地利用的现状和存在的问题

1.城市无规划的扩大，土地管理失去控制

城市化发展不可避免地要占用耕地，吞噬农业耕地变为城市型用地。而城市规划区以外的耕地属于受保护的耕地，开发建设的阻力大、成本高，城市边缘区土地的属性是为城市建设发展的预备区域，所以就在城市边缘区产生了大规模的城市开发征地。只有对开发建设有一个合理的规划引导，才能严格管理土地利用活动，才能引导城市化过程健康发展，避免畸形发展。农业耕地资源剧烈减少的另一重要原因是城市工业的外迁，大部分城市边缘区形成了一个包围着城市的环状工业圈。？我国是农业大国，大量占用和浪费耕地资源会影响耕地总量的动态平衡，严重威胁我国实现的可持续发展战略。

2.滥用土地，土地结构变化大

我国很多城市的边缘区土地利用不集约，比如说单位用地的建筑面积大而经济效益却很少。土地开发的混乱和破碎、随意开发临时建筑和违章建筑，使得土地使用率非常低，土地结构混杂，最终农业生产活动和城市建设活动都得不到有序进行。因为城市边缘区是非常充裕的土地后备资源，土地利用方式转换比较容易，所以很多企事业单位或者非农村集体征用很多的土地却不使用，不仅浪费了土地资源，也降低了土地利用效率。有些地区没有严格控制规划区内的建设占用耕地，农民因为耕地被征用为城市规划区，降低农业生产的积极性，就改变了农业土地利用方向，甚至耕地撂荒变成“社会性休耕”。特别在最近房地产热的情况下，一些投机者和开发商期望土地增值，就大量收购土地使用权，寄希望资本升值宁愿让土地空闲，导致大量土地闲置。

3.区域协调性差，规划管理不当

由于位于城市边缘，城市边缘区的土地产生了城市临近效应和土地低价效应。用地方式的转变和边缘区土地利用的复杂性，一些不遵照城市规划和土地管理的单位和个人，未征先用，多征少用。部分乡镇政府越权审批土地，甚至批人情地，再加上土地管理人员未做到严格执法，使得城市边缘区土地的利用越来越难以管理。城郊规划管理协调性差也导致了边缘区区域各项规划和建设不互通，因此各区域的基础设施衔接不上，用地规划更没有合理性。

二、针对城市边缘区问题的改进措施

1.合理规划和控制城市边缘区用地

目前的情况是我国城市面临城市用地没有秩序的扩张与蔓延。一个城市的发展应该将体量与功能做到统一，无节制的扩张不符合发展规律。城市发展中对城市用地的扩展实行总量控制，应按照用地性质和实际情况划定该时期内的用地范围，强调保护生态用地。另外作为管理部门，规划管理等部门必须对规划的土地供应和使用情况进行严格的监督，后期还应跟踪考察土地使用情况。城市边缘区土地使用时，应该针对当地经济发展条件和实际情况划定用地规模。

2.分区域发展，大区域实行宏观控制

既要保护边缘区用地的持续发展，也要控制整体用地的发展和秩序。对此，应给予开发建设当中一定的自由，城市边缘区作为城市区域的一部分，它的土地控制制度必须是普遍适用的。通过严格执行国家的土地管理相关的法规，打击非法的占地和滥用行为，科学的分配土地，城乡相互结合协调用地关系。真正做到行之有效，集约的利用城市边缘区的土地。

结束语

总之，城乡边缘区的土地非常重要却有限，它的的使用和发展都应该和城市的总体规划相结合起来，同时还要考虑到乡镇的实际发展情况，制定合理的土地规划，遵循科学发展观不浪费珍贵的土地，才能做到保护耕地、维护生态平衡的同时实现城市的扩张和经济的共同发展，才能促进城乡之间的协调发展。

参考文献

[1]王景新，李长江，曹荣庆等.《明日中国：走向城乡一体化》.中国经济出版社.2005.

[2]宋戈.《中国城镇化过程中土地利用问题研究》.中国农业出版社.2005

[3]杨江龙.《城市化进程中城乡结合部土地利用规划问题的探讨》.华东理工学院学报.2004