永春县农村集体建设用地使用权流转的现状问题与对策

王阿燕

［摘要］随着社会主义市场经济的快速发展,永春县城镇化、工业化步伐不断加快,国有建设用地供需矛盾日益突出。为解决国有建设用地供不应求的局面,永春县个别乡镇已开始逐步将目光转向农村集体建设用地,通过推进集体建设用地使用权流转,为农村发展和城镇建设提供新的用地途径。本文通过对永春县进行实地调研,了解了本县农村集体建设用地使用权流转的现状、绩效及其存在的问题,现针对这些问题,结合该县实际情况提出了一些解决对策。从而为加强农村集体建设用地使用权流转的规范管理、建立城乡统一的土地市场提供理论参考。

［关键词］集体建设用地；土地流转；永春县；对策

［中图分类号］F323211［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）24-0165-03

1引言

改革开放以来,永春县农村集体建设用地使用权流转(以下简称“集体建设用地流转”)数量和规模呈不断扩大之势,流转形式日益多样化,流转乱象大量存在,一个庞大的隐性市场正悄然形成。“这不仅阻碍了国有土地市场的正常运行,而且造成集体土地收益大量流失,农民的财产性权益得不到保护；流转过程中擅自更改土地用途,使大批耕地非农化,给我国粮食的持续供给造成压力；乡镇企业无偿或低偿使用集体土地,出现土地的粗放低效利用或大量闲置。”面对这一矛盾,为切实保护耕地,加强国家对土地市场的宏观调控,福建省国土资源厅于2001年4月选择永春、仙游等5个县开展集体建设用地土地流转试点工作,并选取五里街镇、达埔镇两个经济较为发达、土地流转交易较活跃的镇作为该县农村集体建设用地流转试点镇,积极探索农村集体建设用地流转的政策、模式、途径、方式,研究收益分配比例、制定流转实施方案、规范操作程序,取得了一定成效。本文通过对永春县进行实地调研,对该县集体建设用地流转的现状、绩效进行综合了解,进而剖析其中存在的问题,并提出有针对性的政策建议,以期为农村集体建设用地流转的规范管理、城乡统一的土地市场的建立提供理论参考。

2永春县农村集体建设用地流转的基本情况

改革开放30多年以来永春县经济发展较快,经济结构呈现多样化,以乡镇企业为主的农村集体经济已具有相当规模。农村集体经济的发展加快了农村城镇化建设,缩小了城乡差距,加速了农村工业化和城乡一体化进程,活跃了农村市场,促进了农村集体土地的流转。笔者通过实地调研,对该地区农村集体建设用地流转的基本情况进行了较为深刻的分析与思考。

21集体建设用地流转的方式

农村集体建设用地使用权根据不同的交易目的,可采取转让、租赁、作价出资或入股、合作联营、抵押等流转方式。同时,为了鼓励乡镇企业向中小城镇集中,从而形成规模效应,还可采取土地置换的方式。在调研中发现,永春县集体建设用地流转大量存在,截至2013年3月底,永春县共办理农村集体建设用地流转1277宗,其中小宗地转让涉及流转382宗,用地面积344公顷,抵押涉及流转的839宗,招标拍卖挂牌办理流转的56宗,面积236公顷。以上集体建设用地流转形式中,土地抵押是最主要的形式。其主要原因是永春县正处于工业快速崛起阶段,乡镇企业以中小企业为主,这些企业规模小,资金有限,为了得到资金来源以扩大企业规模,于是将集体建设用地抵押从而获得贷款,这有利于企业资金周转。

22集体建设用地流转的主体

“在各地集体建设用地流转管理办法相关规定中,几乎所有省市(江苏苏州,1996；浙江湖州,2001；安徽,2002；河南,2002；大连,2004；南京,2004；广东,2005；无锡,2007；成都,2007；等等)均将集体建设用地使用权首次流转主体界定为集体土地所有者；将集体建设用地使用权再次流转主体界定为以有偿方式取得集体建设用地使用权的土地使用权人。”因此,集体土地交易行为的主体,包括土地所有者和土地使用者。即既有乡(镇)、村集体经济组织；也有乡(镇)政府和村民委员会；还有乡(镇)、村办企业和个人等土地使用者。永春县集体建设用地流转的主体是以乡镇政府和村集体经济组织为主,且主要以村集体经济组织为主,其流转的特征是流转宗数多、规模小；而以乡镇政府为流转主体,流转规模相对较大,易于集中连片形成乡镇工业园区。

23集体建设用地流转的用途

我国农村集体建设用地流转的用途主要可以分为工业用地、休闲娱乐用地、商服用地、住宅建设用地、旅游设施用地等多种类型。在各类用地中,工业用地比重相对较大。永春工业正在崛起,涉及采掘、电力、化工、造纸、陶瓷、建材、机械制造、食品加工、美术工艺、纺织、制药等20多个行业,大部分正在崛起的企业考虑到自身资金成本问题,都较为愿意使用集体建设用地,降低企业的投入成本。近年来,永春县各乡镇的土地流转多数用于开发旅游景点、修建休闲娱乐设施等。例如牛姆林生态旅游区、汤城热泉等集生态休闲、农业观光、农家体验于一体的特色生态旅游产业。

24集体土地流转的收益分配比例

由永春县国土部门结合市场的实际和城镇基准地价,对各类集体建设用地分等定级,确定各乡镇不同用途集体建设用地流转价格,经县人民政府批准后公布实施不同用途、不同级别征收集体土地流转收益金的征收标准。永春县各乡镇按基准地价10%收取(调整幅度控制在20%以内),流转中根据该标准确定土地使用者转让土地时应向村集体组织缴交的收益金,截至2013年3月底,全县涉及小宗地转让流转补交土地收益52721万元。该标准根据经济发展和物价状况作适时的调整,转让时按转让不动产的有关法律法规处置,所收的土地价款归农民集体所有,税收交国家,土地收益由县、乡(镇)、村三级分配,比例为25∶30∶45,农民获得的收益与征地补偿相比有了很大的提高。

3永春县农村集体建设用地流转的绩效分析

农村集体建设用地流转,对促进永春县产业结构优化升级和社会经济发展做出了重要贡献,同时也增加了农民靠土地这种生产要素参与分配的收入,既保护了农民的土地财产权利,又使农民获得土地级差收益,分享了工业化的成果。

31有利于实现土地的商品属性和资产属性,促进土地资源优化配置永春县存在大量的闲置建筑物,如一户多宅、空心村、废弃砖窑、工厂等,2012年以来,下洋镇新村已完成墘头溪整治,清理河床400米；拆除旧鸡舍30座；拆除旧厝16座,9700平方米。通过将这些集体建设用地进行流转,如以土地优惠政策吸引大量的企业进入投资,在县榜头工业区落户,为该地区经济发展注入资金,使土地的资产价值得以实现；此外,集体建设用地进入市场,使得集体存量建设用地得到充分利用,可以减少闲置未利用土地数量。许多经营不善的乡镇企业通过将土地抵押给银行而获得了贷款,从而为企业注入了新的活力,使企业焕发生机。因此,通过集体建设用地流转,有助于盘活农村集体建设用地、促进土地资源的优化配置和高效利用。

32保障了农民的土地权利,增加农民收入

土地流转收益的大部分由集体和农户享有,而且保留了土地的集体所有制性质,农民可以长期分享地租,使农民分享了工业化的成果。增加农民收入,可以从多方面来考虑,不能仅靠增加劳务性收入,还可以考虑土地这一要素的参与分配问题,让农民的土地财产权得以实现。此外,永春县利用集体建设用地兴办企业,本村农民可以优先到企业就业,还获得了工资性收入。

33有利于降低工业化的门槛,加速农村工业化进程

企业若是使用国有土地除了要缴纳土地增值税、契税、土地使用税等各项税费外,还要支付一大笔土地出让金,例如2012年4月永春县五里街鸿华五金配件维修服务站租2011—106号工业用地,占用3039平方米建设用地,共缴纳土地出让金121万元人民币。与其相比,租用农民集体所有的土地则可以大大降低其成本。“利用农村集体建设用地发展第二、第三产业,由于其成本低于使用国有土地的成本,受到广大中小企业的青睐,这也促进了当地农村产业结构的调整、农村基础设施的改善和农村经济的全面发展。”例如在永春县榜德、探花山工业园区,每亩土地开发成本约在15万元,转让给企业时每亩仅收55万元,允许分为三年来付清,企业主在付三分之一地价后即可获得土地证以争取抵押贷款。

4永春县农村集体建设用地流转存在的问题

尽管永春县在集体建设用地流转的管理政策等方面进行了大量的探索,但在具体实施过程中,仍存在一些问题,应引起我们的注意：

41缺少相关政策指导

永春县现在主要是依据省厅试点工作意见和该县制定的集体建设用地流转试点工作实施方案,至今,国家对农村集体建设用地流转尚未出台相关文件和措施,如何完善政策缺乏相关法律依据,实际操作有一定的难度。此外,省厅批复永春县仅两个试点乡镇,其他乡镇也急需参与到集体建设用地流转过程中来。

42缺乏统一监管,市场混乱

从永春县的现实情况来看,存在着对集体建设用地流转的客观需求,一方面，随着社会经济的发展和城镇化建设,进城定居的农民数量不断增多致使农村宅基地处于闲置状态；另一方面,在永春县城乡接合部,随着土地价值攀升,城郊农民个人及集体经济组织受利益驱动,联合开发商违规建设“小产权房”,并造成宅基地私下流转频繁。这不仅违反了《土地管理法》等国家相关规定,由于缺乏政府的统一监督和管理,实质上已经形成了一个集体建设用地流转的隐性市场,同时又对国有土地市场造成了冲击,严重扰乱正常的土地市场秩序。

43配套法律法规不健全

《土地管理法》规定,“目前集体建设用地使用权只有两种情况可以流转：一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地所有权发生转移的。其他或没有明确规定,或被禁止。”农村集体建设用地流转受到法律上的诸多限制,且市场发育程度较低,因此,农村集体建设用地抵押设定和处置均存在着较大的难度与限制,银行等地方金融机构不大愿意接受集体建设用地进入抵押,其融资渠道受到限制。

5永春县农村集体建设用地流转改革的对策

党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。应进一步完善相关法律制度,打破土地制度上的城乡二元结构,保障农民的土地财产权利,促进农村集体建设用地的集约节约利用,逐步构建集体建设用地流转的新机制,引导集体建设用地流转进入规范化轨道,促进农村经济发展和工业化、城市化进程。

51尽快出台相关指导意见

农村集体建设用地流转是一项极其复杂的工程,它涉及多方的利益分配问题、土地资源的优化配置问题、耕地保护与城市化进程之间的矛盾问题等。当务之急是要修改不完善的法律法规,界定集体建设用地流转的范围,建议国家尽快出台相关指导意见,如《农村集体建设用地管理办法》《农村集体建设用地使用权流转管理办法》等法规,对土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定,让农村集体建设用地的流转有法可依。

52扩大集体建设用地流转范围

随着集体建设用地的流转,农民越来越认识到土地资产的价值,希望可以让地方先行先试,不只在五里街镇、达埔镇等试点乡镇推行农村集体建设用地流转,而是应覆盖整个县来推行农村集体建设用地流转,让广大农民从农村土地流转中受益。加强乡镇统筹发展,以盘活存量集体建设用地为主,提高建设用地利用率,深化推进永春县新农村及小城镇建设,鼓励与大型企业对接共建,大力发展山区特色产业,促进农村人口就近城镇化。

53建立统一的集体土地流转平台,统一规范管理

在“积极稳妥推进城镇化”的背景下,农村土地流转被视为一个关键,农村土地流转对象涵盖农村土地三大方面,即农村承包土地、农村宅基地、集体建设用地。通过建立统一的集体土地流转平台,成立组织协调机构,形成价格核准机制,进一步规范集体土地市场、促进合理规范利用。

54建立农村集体建设用地使用权的融资渠道

建议由政府部门协调农村信用社等金融机构并制定相关办法,使农村集体建设用地能够自由抵押融资,集体建设用地抵押贷款业务的开展,增加了中小企业的抵押担保资产,为企业注入了新鲜血液,同时也为进一步培育和发展农村集体建设用地使用权流转市场奠定基础。

6结论

农村集体建设用地流转的实践,是打破国家对城市土地供给一级市场的垄断和城乡二元体制、缩小城乡差距、实现城乡发展一体化的积极探索,给农民更多的财产权利,让农民利用土地权利参与城市化和工业化。因此,从促进土地资源的优化配置、保护农民财产权益、增加农民收入、切实保护耕地、保障粮食安全、促进农村集体经济发展等各个方面来说,集体建设用地使用权市场流转制度的改革是一道绕不过去的坎儿。

通过本次调研分析可以看出,目前永春县农村集体建设用地流转现阶段还存在许多问题亟待解决,在面对这些问题时要保持谨慎的态度,真正做到利为民所谋,从广大农民的利益出发,从永春县整体经济建设大局出发,进一步完善、规范市场运行机制,才能使农村集体建设用地的流转摆脱合理而不合法的尴尬境地,从而建立一个城乡统一的建设用地市场。

参考文献:

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［基金项目］本文系首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目。