市场化背景下产业园区政策环境中外对比研究

梁桂兰 宋盼盼 彭世喆

【摘 要】近年来，我国文化创意产业园区在全国各地呈现燎原之势，目前全国大大小小的文化产业园超过10000家，然而数量如此大的文化创意产业园区，经营情况却并不乐观。市场化背景下的产业园区要取得扭转颓势，取得良好发展，离不开合适的宏观政策环境和微观具体的政府措施。本文将从人才制度、法令法规等角度，对美国硅谷和中国北京在文化出版产业基地的政策环境进行横向对比，从而提出对中国出版产业园区具有现实借鉴意义的有效建议。

【关键词】产业园区；政策；制度环境

产业园区的发展都无法脱离制度环境和版权专利保护问题——制度环境孕育了园区的雏形，并为其发展方向指明方向；版权保护有利于保证园区葆有持续的发展活力和势头。对于北京市国家级出版产业基地的建设，必须直面这两个问题。通过硅谷与北京的纵横对比，我们试图从制度环境和版权角度回答中国如何借鉴硅谷经验的问题。

一、美国硅谷的政府政策和制度环境

美国硅谷作为最成功的市场主导型产业园区，多年来一直是一个研究热点。它经历了由小到大，由弱到强的过程，在硅谷发展的不同阶段中，美国政府通过不同的政策导向发挥了不同的作用，逐渐形成了一个由政府、企业、中介组织、高校等多个明确主体组成的政府适时因势利导的制度环境。总结起来，硅谷的政策制度可以分为以下几个方面：

1.军事订单刺激，军需政策推动。20世纪的美国面临着热战、冷战等严峻的军事局面，对军需、军工企业的需求也大大增加，政府政策很大程度上向军事方面倾斜。在这一特殊时期，战争形势同时也为美国硅谷创造了发展机遇——两次世界大战的爆发刺激了美国对高新军事仪器的需求，政府在硅谷稳定持续的军需订单。另外，朝鲜战争和美苏冷战都维持了政府对硅谷的军需订单。可以说，军需政策贯穿了硅谷的整个发展阶段。

2.移民法令的颁布与修订。20世纪，为适应不断增长的人才技术需求，美国多次颁布与修订移民法令和政策，这在很大程度上为硅谷保持良性发展营造了一个国际化的人才、技术与文化环境。20世纪初（1921年），美国颁布了“移民配领法令”，此法令颁布后，一般性移民逐年减少，技术移民比例迅速上升，开始为美国注入新的科技力量；20世纪50年代，美国又多次修改移民法.规定只要是专业“精英”，如高科技人才、作家、艺术家、名记者等.可不考虑国籍、资历和年龄，一律允许优先进入美国；20世纪60年代，美国政府颁布了“优惠制”新移民法，每年专门留出29万个移民名额给来自国外的高级专门人才；20世纪90年代（1990年），老布什总统签署了新的移民法，重点向投资移民和技术移民倾斜，鼓勵各类专业人才移居美国。

3.研究经费支持政策。政府对美国硅谷研究经费的支持，大大促进了硅谷技术的发展，推动其网高、精、尖领域发展，并呈现出迅猛的发展势头，成为全球科技园区的佼佼者。即使处在大萧条时期，大学和公共事业机构经济困难，政府依旧保证了一定数量的金额培养了大批人才，其中就包括被誉为“硅谷之父”的斯坦福大学校长曼特的弟子。到了20世纪90年代，美国政府与企业界投在研究开发上的资金为2056亿美元，超过了日、德、法、英、意五国当年研究开发经费的总和。

4.完善法令法规。除前文提及的移民法令以外，美国在专利、融资方面都颁布了相关政策法规，进一步完善了包括硅谷在内的全国产业发展的制度环境。20世纪50年代，政府在颁布了很多支持小企业发展的法令法规，其中最重要的是1953年颁布的《小企业法》、1958年颁布的《投资公司法》以及在此基础上颁布的《小企业投资公司条例》，并建立了小企业管理局SBA（small business administration），迄今为止，SBA是美国甚至全世界为小企业提供融资担保最多的机构。20世纪70年代，针对军事竞争和石油危所造成高新产业受创的问题，政府出台了一系列政策，主要涉及如何将政府的研究转化为企业的现实生产力、如何促进政府和企业的合作等。20世纪80年代，美国政府完善相关法律法规，保护专利技术。至此，在美国政府的政策导向下，一个自由、开放、保护专利的较为完善的制度环境基本形成，硅谷受益于这一制度环境，逐渐在众多科技园区中脱颖而出，成为高新产业园区的领头者。进入21世纪，美国硅谷已形成了完整的产业链和成熟的运作机制，政府在其中主要起一个监管的作用。此时，硅谷地区由于前期缺乏规划，开始面临能源紧张、交通拥挤、住房昂贵、污染严重等问题。这一时期，美国政府扮演着社会问题解决者、监管者和服务人的角色。

综上所述，在硅谷萌芽阶段政府主要是企业产品的购买者、早期科技研发和体系开发的主要出资者；在发展阶段政府扮演园区运作的服务者角色；在成熟阶段政府主要扮演监管者和问题解决者角色；而相关的行业行为准则和法律法规的颁布是伴随着硅谷发展的整个历程的，尤其在萌芽和发展阶段尤为明显。在各个阶段的政策导向，赋予了硅谷一个完善的、合理的、优质的制度环境。

二、中国北京的制度环境

以德胜区为代表，中国产业园区的制度环境正在形成发展，政府颁布出台了一系列促进其发展的政策。在中国的政治特殊性下，产业园区现阶段的制度仍呈现着政府主导的形势。政府力图通过各种政策导向，主导产业园区的快速发展。

1.法令文件保障。2010年5月，新闻出版总署和北京市人民政府出台了《关于共同推进首都新闻出版业发展战略合作框架协议》和《中国北京出版创意产业园区建设方案》，政府高屋建瓴地对德胜科技园区设计制定建设目标，并明确新闻出版总署和北京市人民政府双方权责及合作机制。2011年4月，国家新闻出版总署相继出台《新闻出版业“十二五”时期发展规划》、《数字出版“十二五”时期发展规划》，将数字出版列入“以做优做大做强新闻出版产业，提高新闻出版业整体实力和竞争力为目标”的“五大产业之一”，深化建设德胜科技园区的重要意义。除此之外，政府还相继出台了《北京市关于支持中国北京出版创意产业园区发展的实施办法》、《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》，并起草了《西城区支持中国北京出版创意产业园区发展的实施办法》，从政令文件的高度提出具有保证性的具体举措。

2.优惠政策。第一，租金优惠，实行较低地价，吸引骨干企业进驻，降低企业进驻成本，从而有更多资金投入高效运作发展；第二，实施税收优惠政策；第三，对进驻企业，尤其是民营企业，进行书号支持，产业园内成立的北京联合出版公司专门为园区企业提供书号，而且民营公司可以在封面上署名；第四，在資金上给予扶持，北京市政府以及其他政府机构定期对产业园区内的创意项目给予专项资金，鼓励园区内企业的良性竞争和发展。

3.提供园区内产业经营方面的导向。第一，允许出版企业实现图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、网络出版权的跨媒介经营，推动各媒介的融合与优劣互补，从而推动整个出版行业的优化升级；第二，积极引进外省市出版传媒企业在园区设立分支机构，支持企业以兼并重组、资本合作等形式实现跨区域经营；第三，减少行政部门审批步骤，把更多的选择权留给企业，适当加以引导，从而提高生产和经营效率。

4.鼓励技术创新。第一，利用首都科技优势，发展数字出版、网络出版、手机出版等新兴媒体，对进入园区的新媒体企业优先给予出版资质，优先扶持基于3G网络的新兴出版业态；第二，将IT技术作为促进我国出版产业转型升级的重要手段和路径，引进国内外高新技术，从技术层面促进传统出版行业的数字化升级。

5.人才方面。首先引进人才，使其享受北京市人才引进相关政策，对园区内引进的出版创作、策划等高级人才，对符合人才引进政策规定条件的，可以办理人才引进。其次要吸引和留住人才，根据2004年区政府重新修订的《西城区人民政府关于落实中关村科技园区促进德胜科技园高新技术产业发展的若干规定》，对优秀人才进行奖励和财政补贴；

6.投融资政策。第一，市委宣传部拨付900余万元专项资金，用于园区的建设和企业的发展；第二，建立中小出版企业孵化器，选择我国出版社转企改制比较到位的单位，以事业部或分社（分公司）的形式进入园区中小出版企业孵化器；第三，与国家和北京市的金融机构合作，搭建出版传媒企业与金融机构信息交流和提供贷款业务的平台；第四，建议设立出版传媒产业基金，基金按照“政府引导、社会化募集、市场化运作、专业化管理”设立，基金规模为25亿元人民币。

7.服务体系的建立与完善。第一，建立北京联合出版有限责任公司，主要通过项目合作解决园区内非公有文化机构参与出版的通道问题；并实现联合出版公司与非公有文化企业之间的深层次的资本合作，推动联合公司向集团化的方向发展，推进集团化趋势。第二，制定《西城区关于支持中国北京出版创意产业园区发展的若干意见》，支持园区入驻企业的发展，协调工商、税务、金融等部门，为入驻企业提供相应的服务。第三，成立园区建设领导小组、设立园区管理办公室、园区的建设运营公司、成立园区企业发展联盟，对园区内企业遇到的问题给予实质性的帮助与指导。第四，西城区人民政府先后投入资金2亿多元，用于园区公共服务平台的软硬件建设。

8.知识产权方面。首先，在2009年9月，北京市知识产权局启动了“知识产权托管工程”。其次，企业在申请专利的过程中，管委会会出具费用减缓证明。当企业得到专利授权后，一个发明专利政府补贴两千元。

三、结论

根据政府对在建的北京市国家出版基地建设的基本构想，北京地区的出版创意产业园区（如德胜区）将统一纳入到基地的建设规划中，从而发挥出协同性的规模效应，即德胜区的政策导向也将适用于这一出版基地；同时基地还将享有“城南行动”系列优惠政策。政府对于北京市出版产业基地的主导作用显著，但众多的政策优惠支持效果均不甚明显。政府力图主导园区向硅谷看齐，迅速发展，政策却呈现出一种疲软不得力的态势。我们认为在制度环境方面北京出版产业园区可借鉴的地方是，第一方面，根据产业园区发展的不同阶段采取针对性的政策，在出版基地发展的早中期提供最大限度的帮助和扶持，包括创造收入来源、引进优秀人才、提供资金保证等，而在其形成较为完善的产业链条之后适时抽离，作为服务者和监督者存在。另一方面，政府在制定相关的政策制度以后要保证其落实力度和实行效果，使其渗透到出版产业基地的建设发展过程中，真正发挥效用而不是作为一纸文献存在。（作者单位：梁桂兰，中央财经大学文化与传媒学院；宋盼盼，中央财经大学文化与传媒学院；彭世喆，中央财经大学信息学院）