城市少数民族流动人口市民化的现实困境及对策

曹军锋

摘 要：城市少数民族流动人口是现代城市中一个特殊的群体。随着城市化、现代化建设步伐的进一步加快，城市少数民族流动人口的市民化是其必然要求，同时也是一个复杂而漫长的过程。目前还存在着诸如城市少数民族流动人口市民化资源较低、城乡二元制度改革滞后、城市社会融入困难等现实困境，需要从加强职业教育培训、提高少数民族流动人口素质，推动制度创新、构筑一体化建设体系，加强宣传教育、营造市民化适宜环境等路径入手，不断推进少数民族流动人口市民化进程。

关键词：少数民族；流动人口；市民化；社会融入

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.04.016

[中图分类号]D633 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2014）04-0076-04

随着城市化进程的加快和市场对资源需求的不断增加，少数民族人口流动日趋频繁。据2010年第六次全国人口普查统计数据显示，在全国2.6亿流动人口中，少数民族流动人口约为2 000万人，占7.7%，目前已超过3 000万人，占全国少数民族总人口的1/3左右。城市少数民族流动人口是指“不具备城市户籍，但又在城市中居住并从事各种经济、文化活动的少数民族人口，不同于城市世居少数民族和城市新进少数民族”[1]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，关键就是要减少农业人口数量，把大量的农业剩余劳动力转移出去。少数民族流动人口的市民化就是少数民族流动人口实现由农业向非农业转移的过程，实质上就是在城市“获得完整的市民身份与权利，并与同城户籍居民同等享有社会资源与公共服务，共同参与社区事务和文化生活，实现完全融入城镇并真正成为市民”[2]。

一、城市少数民族流动人口市民化的重要意义

逐步推进城市少数民族流动人口市民化对于做好民族工作，尤其是引导少数民族流动人口融入城市生活、加强民族团结、维护社会稳定等方面，无疑具有重要的理论意义和现实意义。

（一）城市少数民族流动人口市民化有利于推动城市化发展进程

少数民族流动人口的持续增加为城市带来了多元文化，提供了富有民族特色的产品，极大地丰富了城市的物质和精神文化生活，有相当一部分人也接受了城市的生活方式和生活理念。推进这部分流动人口实现市民化，可以在很大程度上降低我国城市化发展的成本，提高城市化发展的水平。如果实施少数民族流动人口市民化工程，大批少数民族流动人口每年的打工收入就会留在城市消费，其人均消费水平也将大幅度提高。同时，少数民族流动人口的增加将带来新一轮的住房建设、医疗卫生建设以及城市基础设施的投资需求，成为我国经济快速持续增长的动力源泉。另外，少数民族流动人口市民化将为城市的现代化建设提供源源不断的劳动力资源，保持了城市劳动力市场的活力，而且还为城市创造了大量财富。反之，如果城市少数民族流动人口无法真正融入城市社会实现市民化，这势必妨碍我国城市化发展和现代化建设的进程。

（二）城市少数民族流动人口市民化有利于解决民族地区“三农”问题

就我国现行状况来看，进城务工和经商的城市少数民族流动人口长期游离于城乡之间，没有城市户口，享受不到城市居民待遇，往往会造成“假城市化”或“半城市化”的“虚假”繁荣。而且，少数民族流动人口的流动性、不稳定性，使他们无法从土地中完全解脱出来，既影响了城市化发展的进程，也阻滞了农业、牧业生产由传统型向现代型迈进。推进城市化的核心就是让符合条件的农业转移人口逐步有序地融入城市，成为真正意义上的市民。城市少数民族流动人口的市民化有利于缓解农村土地资源匮乏的情况，提高农业劳动生产率，加快农业现代化发展的进程；有利于有效地拓宽少数民族农民、牧民的收入来源，促进经济欠发达的少数民族地区的发展，缩小城乡之间的收入差距；有利于少数民族人口接受城市现代文明的熏陶，提升自身素质，改善劳动力素质低下的状况；同时，还能够加快城市先进文化向少数民族地区的辐射，拓宽民族沟通和交流的渠道，达到共同致富的目的。

（三）城市少数民族流动人口市民化有利于加强民族团结

城市少数民族流动人口为城市创造了大量的社会财富，作出了重大的贡献，“然而由户籍制度所决定的资源和利益上的不平等分配，在很大程度上导致了流动人口与城市户籍人口在发展机会和享受发展成果等方面的不平等。流动人口既没有被纳入城市人口和社会经济保障体系，也无法均等地享受城市社会发展的成果和福利。这不仅限制了流动人口向上流动的机会，也助长了城市户籍人口的‘惰性思想，在一定程度上抑制了城市发展的活力，也加剧了群体间的矛盾对立”[3]。这些问题已引发了许多社会矛盾和纠纷，引起了社会各界的关注。从“权利与义务对等”的思想出发，这一特殊群体也应该实现市民化，允许各类劳动者在不受任何歧视的情况下参与城市的建设和发展，促进少数民族流动人口与城市户籍人口的社会融合和民族认同，这不仅有利于实现城市经济可持续发展，而且也有助于促进民族团结、维护社会稳定。

二、城市少数民族流动人口市民化的现实困境

城市少数民族流动人口市民化是一个复杂而漫长的系统工程，目前尚处于初步探索阶段，远未达到应有的水平，仍面临着诸多障碍和现实困境。

（一）少数民族流动人口市民化意愿较低

城市少数民族流动人口市民化的核心问题之一是市民化的意愿问题，即城市少数民族流动人口是否愿意被市民化。据调查显示，愿意定居城镇的占 54.9%，不愿意定居城镇的占24.2%，20.9%的选择说不清楚。不愿意定居城镇的主要原因是“买不起房”，占 65.29%[4]。由于自身条件的束缚以及普遍较低的工资和高昂的城市定居成本，城市少数民族流动人口长期留在当地城市的意愿更低，无法实现家庭的整体迁移和永久性居住，只能选择“候鸟”式的个体迁移为主，这显然不利于实现市民化。

城市少数民族流动人口市民化的核心问题之二是市民化的能力问题，即城市少数民族流动人口能否由“乡下人”转变为真正的“城里人”，还需要具备适应城市生活、定居城市的个人能力。从市民化的要求出发，相当多的城市少数民族流动人口毕竟来自长期相对落后的农村或少数民族地区，科学文化素质、思想道德素质等与城市市民相比仍有较大差距。这不仅是影响进城少数民族流动人口能否在城市找到合适工作并充分发展的重要条件，而且也是制约少数民族流动人口能否融入城市、愿意成为市民的重要因素。

（二）城乡二元制度改革滞后

城乡二元制度是一个非常庞大的制度体系，主要包括户籍制度以及与其捆绑在一起的就业、医疗、教育、住房、土地管理、社会保障等制度安排，赋予城乡居民的是完全不同的权利和待遇，全方位地影响着进城少数民族流动人口的市民化进程。客观来讲，户籍制度避免了农村人口无节制地涌入城市，具有其存在的合理性。但事实上户籍制度被认为是一种“社会屏蔽”制度，即它把一部分人屏蔽在分享城市社会资源之外，导致长期以来政治、经济、文化等方面的利益均向城市倾斜，严重阻碍了城乡劳动力资源的合理流动和有效配置，而且也阻碍了少数民族流动人口市民化的进程。

依附于户籍制度上的就业、医疗、教育、住房、土地管理、社会保障等制度，也是以城市人口为基础的，相互配合，共同形成了对我国少数民族流动人口实现市民化的主要障碍。当前，少数民族流动人口在城市的就业竞争力仍然较弱，一旦无法获得稳定的收入和生活保障，其转变为城市居民的概率就会大大降低。在城市社会保障诸制度无法覆盖少数民族流动人口的情况下，在一定程度上具有生产能力与保障能力的土地、牧场将成为少数民族流动人口不愿轻易放弃的最后生存保障，也阻碍了其市民化的进程。

（三）城市社会融入困难

长期以来，人们在思想观念上受城乡二元体制的影响颇深。在少数民族流动人口市民化问题上，无论是部分城市政府、城市市民还是少数民族流动人口自身，对少数民族流动人口进城就业和推进少数民族流动人口市民化的认识都是处于表层上的状态，使少数民族流动人口融入城市社会困难。

部分城市政府认为大量少数民族流动人口落户城市后，会产生一系列的新问题，涉及城市民族关系、少数民族文化变迁与调适、少数民族权益保障等诸多方面，尤其是城市社会融入与适应问题，这也是市民化过程中最棘手的问题。部分城市市民则认为将有大量新增人口与他们分享城市的公共服务和社会福利，教育、就业、医疗、住房等方面的矛盾将进一步突显。“城市中的部分居民对少数民族流动人口也怀有一种概念化的印象，总认为他们落后、野蛮、不讲卫生、缺少教养等，不愿意也不喜欢主动与他们打交道，处于一种主动交往上隔离与断裂的状态”[5]。因此，容易使少数民族流动人口陷入“经济性接纳、社会性排斥”并存的境地，阻碍其市民化的进程。

三、城市少数民族流动人口市民化的对策

针对我国现实国情，我们要以城市化发展为依托，以政府为引导，以户籍制度及其依附于其上的诸种制度改革为保障，积极、稳妥、有序地推进城市少数民族流动人口的市民化。

（一）加强职业教育和培训，提高少数民族流动人口素质

实践证明，有针对性的职业教育和培训不仅可以降低少数民族流动人口失业的风险，直接增加经济性收入，还可以提高少数民族流动人口的综合素质，推动少数民族流动人口市民化的进程。一是要加大政府的投入，做好人口流出地政府和人口流入地政府间的有效衔接，逐步建立起切实符合少数民族流动人口特点的职业教育和技能培训体系，切实提高少数民族流动人口的就业水平；二是政府既要利用所掌握的丰富资源，又要根据城市经济和社会发展的需要以及少数民族流动人口不同素质的状况，采取集中办班、远程网络培训、函授培训等灵活多样的培训形式广泛开展职业技术教育和培训；三是构建有效的教育培训网络，要按照合理布局、方便学员的原则，就近选择师资力量、场地设备等各项条件较好，有相应资质证明的培训机构作为长期定点培训基地，并明确教育培训的专业、范围和要求；四是少数民族流动人口的培训涉及到政府、用人单位和少数民族流动人口等多个方面，根据“谁投资，谁受益”的原则，该培训经费应当主要由政府、用人单位和少数民族流动人口三者共同承担；五是政府应开展丰富多彩和积极向上的社区文化活动，使少数民族流动人口接受城市文明的辐射，不断提高自身的科学文化素质和思想道德素质，自觉融入城市生活，推进少数民族流动人口市民化的进程。

（二）推动制度创新，构筑一体化建设体系

“当前二元的社会保障模式决定了城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异，无法在短期内实现完全意义上的城乡社会保障体系一体化，因此，需要在农村社会保障制度和城市社会保障制度之间建立一种新的社会保障制度”[6]，即建立由少数民族流动人口市民化的社会保障与农村社会保障、城市社会保障共同构筑的城乡社会保障一体化框架下的可以自由流通转化的少数民族流动人口市民化社会保障体系。近日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件；建立城乡统一的户口登记制度，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度；切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。”[7]可见户籍制度及依附于其上的诸多制度改革开始提速，但中国的体制改革和结构转型是一个长期的过程，这就决定了少数民族流动人口市民化还将经历一个较长的过程。户籍制度是实现少数民族流动人口市民化的前提条件，我们必须积极作为，扎实稳步推进。今后的社会保障体系要针对少数民族流动人口的特殊性有所倾斜，构建覆盖少数民族流动人口在内的城乡一体化的社会生活保障体系。同时，要解决好相关部门之间及少数民族流动人口在不同城市之间的有效衔接与协调问题，促进劳动力在城乡之间合理地流转。逐步完善的社会保障体系使得少数民族流动人口既可以分享到城市社会发展的成果，也将有助于少数民族流动人口尽快并真正转变为城市居民。

（三）加强宣传教育工作，营造市民化的适宜环境

随着城市化、现代化建设步伐的进一步加快，越来越多的少数民族农业人口被“圈入”城市中，引发了一系列的社会问题。其主要原因是城市居民与少数民族流动人口之间以及各民族之间因缺乏沟通与交流而导致的无知或偏见。因此，做好宣传教育工作是当务之急。一是要借助城市各种宣传媒体，普及有关的民族基本知识，宣传党和国家的民族政策。通过宣传我国多民族的社会主义国家是由56个民族共同缔造的历史，让“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”的思想观念深入每个公民心中，真正认识并相互尊重各民族不同的文化习俗和宗教信仰，从而营造各民族团结友爱、和睦共处的和谐社会环境。二是各级政府要切实转变工作作风，尤其是城市政府应该承担起对少数民族流动人口应该履行的责任和义务，以服务人民为宗旨，加强少数民族流动人口的整体规划，把少数民族流动人口的吸收和管理与城市经济结构协调和发展结合起来。同时加强对城市市民和城市公共就业服务中心的引导和指导，杜绝身份歧视，切实保护少数民族流动人口的合法权益，努力营造少数民族流动人口市民化的适宜环境。

四、结语

城市少数民族流动人口是现代城市中一个特殊的群体。由于户籍制度等各种因素的影响，少数民族流动人口在城市的工作和生活还面临着种种困境，市民化的进程还充满着许多艰辛与坎坷。少数民族流动人口的市民化是其在城市化、现代化的发展进程中的必然选择，也将随着城市化、现代化进程而逐步实现。但少数民族流动人口的市民化不是所有少数民族流动人口的市民化，也不是在城市地域范围内居住的少数民族流动人口一次性的市民化，而是“符合条件的”少数民族流动人口的有序的市民化。

中国社会科学院发布的2013《城市蓝皮书》指出，“中国真实的完全城镇化率为42.2%，推进农业转移人口市民化是一项长期的艰巨任务，预计到2030年前，全国大约有3.9亿农业转移人口 （下转第96页）（上接第79页） 需要实现市民化，其中存量约1.9亿，增量超过2亿”[8]。加之我国城市化发展进程相对缓慢，在短期内不可能把大量的少数民族流动人口吸纳为真正意义上的城市居民。因此，实现少数民族流动人口市民化是当前我国社会面临的一个现实而又重要的课题，涉及政治、经济、文化、社会和少数民族流动人口自身等多种因素的相互作用。尽管我国正在逐步放松对少数民族流动人口进城落户的限制，同时，各地城市政府的户籍制度改革举措也正为少数民族流动人口落户提供多样化的选择，但少数民族流动人口的市民化进程面临的诸多困境，需要社会各界的共同努力才能实现。

[参考文献]

[1]华彦龙.关于城市少数民族流动问题的思考[J].中州统战，2003（10）.

[2]曹玉娟.推进农业转移人口市民化的主要路径[N].广西日报，2014-07-22（11）.

[3]郭秀云.流动人口市民化的政策路径探析[J].中州学刊，2008（4）.

[4]白天亮.人社部劳科所调查显示：过半农民工很想当市民[N].人民日报，2013-04-12（13）.

[5]汤夺先.城市少数民族流动人口问题论析[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2009（2）.

[6]曹耳东，过剑飞，傅红岩.城市化进程中的城乡社会保障一体化[J].人口与经济，2005（1）.

[7]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[N].人民日报，2014-07-31（01）.

[8]潘家华，魏后凯.城市蓝皮书：中国城市发展报告No.6——农业转移人口的市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013：7.

责任编辑：朱 列