海洋石油污染防治的法律问题分析

叶芳

【文章摘要】

海洋是人类共有的生态资源，海洋石油污染一旦发生不仅会制约沿海地区的经济发展还会对生态环境造成长久性的破坏。随着人类经济活动越来越频繁，油轮溢油、海上钻井平台泄露等事件时有发生，构建海洋石油污染防治的法律体系势在必行。本文就将对我国海洋石油污染防治法律现状进行分析，并针对如何完善我国的立法与执法体系提出了意见。

【关键词】

海洋石油污染防治；法律体系

1 我国海洋石油污染防治法律问题

1.1 海洋石油污染的特点与危害

海洋石油污染是指人来在石油的开采、运输等过程中使得石油流入海洋，从而破坏海洋生态、危害海洋生物的行为。众所周知，海洋自身有一定的自净能力，但是大量的石油在短时间内流入海洋就超出了海洋的环境容量，对海洋来说就是一场灾难。

海洋石油污染发生的形式是多种多样的，海底石油管道的破损、石油运输溢油、钻井所产生的废弃物、海上开采时的井喷都会造成海洋石油污染。而一旦出现石油污染对周围的海洋生物、海洋环境、特殊海洋栖息地都会造成不同程度的破坏，若在沿海地区发生石油污染还会危及人类的经济财产和生命安全。同时，海水具有流动性，这种污染一旦扩散到其他国家还容易引起国际争端。并且，对海洋生态的这种破坏不是一天两天就可以恢复的，严重的还可能导致连锁效应。

1.2 海洋石油污染防治法律现状

目前我国还没有专门的海洋污染防治法，但是有一系列的中央法律法规和地方法规对海洋污染的防治做出了相应的规定。《宪法》规定国家要保护生态环境防治污染，虽然没有明确提及海洋石油污染的防治，但是为其他法律法规的制定提供了基石。我国涉及海洋石油污染防治的法律法规还有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及一些地方性法规。《环境保护法》在第7条第三款、第21条、第五章分别对海洋污染防治的监督、污染防治具体内容以及法律责任作出了规定。《海洋环境保护法》作为海洋环境保护的基本法主要在海洋石油运输、海洋石油勘探、船舶航行、海洋建设等方面作出了详细的规定。《勘探条例》则对海洋石油的勘探污染防治作出了具体的规范并制定了相应的污染应急处理措施。《防治船舶污染海洋环境管理条例》是与国际接轨程度最高的条例，对于船舶民事强制责任保险、污染赔偿等都作出了规定。此外，天津、江苏、山东、福建等沿海省份也都制定了自己的海洋石油污染地方性法规，如《天津市海洋环境保护条例》等。

1.3 海洋石油污染防治的立法缺陷

从上文的介绍中我们可以发现，我国关于海洋石油污染防治还没有出台专门的法律，都是在《环境保护法》等法律中对海洋污染防治作出相应的规定。虽然已经有《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》出台，但是条例的规范作用远远没有法律条文效果来的好，且二者都是进行原则上的规范，并没有实施的细则，在具体的操作中还要很多的问题。我国海岸线绵长，石油运输量巨大，多个海上石油开发平台也在建设开采中，海洋所面临的石油污染风险很大，现有的法律法规根本无法满足需求。2011年康菲公司在渤海湾发生严重的溢油事件，虽然迫于社会的压力建立赔偿基金，但是具体的细节、标准并没有公布。该事件也说明了我国在污染赔偿立法方面的落后。此外，我国现行的法律大多在20世纪70年代至90年代制定，已经不能满足时代发展的需求，具有很强的滞后性。

1.4 海洋石油污染防治执法力度不足

从横向上看，我国从事海洋管理的有中国海警、海监、渔政、海事以及海关五个部门，从纵向上看，各个省分管自己辖区内的海域，这种横向与纵向的交错使得权利交叉执行，常常出现相互间的推诿，海洋执法力度严重不足。2011年康菲溢油事故公众在事发一个月后才知晓真相，两个月后国家才对事故的原因后果展开调查。该事件只是我国执法落后的一个直观体现，我国海洋石油污染防治执法在油污的预防、污染应急处理等方面都还存在一定的不足。各个省份都将经济建设放在第一位，而国家又没有建立统一的石油污染治理队伍，各省份、各部门在污染的防治上都是自成体系，在整体的执行上效果自然就大打折扣。

1.5 对于海洋石油污染的赔偿制度比较模糊

损害赔偿是我国海洋石油污染防治法律建设最为缺失的一块，虽然在防船舶污染条例中对于污染赔偿已经做出了原则性的规定，但是对于强制责任保险、民事诉讼、污染索赔的具体方案都没有出台，这就给予了肇事者很大的伸缩空间。对于有民事诉讼资格的主体、索赔的程序等都没有法律规范，一旦出现海洋石油污染事故，那些被牵连的旅游公司、沿海渔民、石油工作者的利益难以得到保障。同时，中国没有加入《设立国际油污损害赔偿基金公约》，一旦发生涉外的石油污染事件就难以得到充分的补偿。

2 完善我国海洋石油污染防治法律的建议

2.1出台专门的海洋石油污染防治法律

中国目前只有海洋石油污染防治的相关条例，并没有更高位阶的专项法律。因此，完善我国海洋石油污染防治工作的首要任务就是出台专门的法律，对海洋石油污染进行统一的规制。在法律的制定过程中可以借鉴国外的立法，目前美国、日本、加拿大都已经建立了较为完善的石油污染防治法律体系。笔者认为可以制定一部专门的《海洋石油污染防治法》对从事海洋石油相关的企业责任、防治标准、事故赔偿措施、应急措施、船舶溢油、海上石油勘探等不同的方面都作出系统性的规定。针对不同的部分再出台专门的条例作出细节性的规范。通过系统的法律规范让石油污染防治工作有章可循，有法可依，让企业明白出事后的賠偿和治污成本要远远高于防治成本。

2.2建立强制保险责任制

我国法律已经有明文规定，除非一千吨以下的非油类物质船舶，其他在我国海域范围活动或隶属我国的船舶都要进行投保。那么我们需要完善的就是对投保金额、赔付方式、保险责任等做出详细的规定，运输不同油类的船舶、不同的航线等要采取不同的保险标准。沿海油轮参照国内的规定进行投保，而涉及到国际航线的则要参考国际上的规范标准进行投保。保险责任要涵盖海上可能发生石油污染的所有情形，为了提高保险的质量可以由几家保险公司进行共同承保，这样一旦出现污染事故能够更好地维护受损方的利益。

2.3对于污染索赔做出系统化的规定

目前我国对于污染索赔只做出了一些原则性的规定，并没有制定细化的标准。《海洋环境保护法》和《海商法》已经制定了初步的归责原则，规定由于船舶碰撞引起的石油污染适用过错原则，第三者行为引起的、不可抗力导致的、由受损方行为引起的属于免责范畴。但是这些原则都是散落在不同的法律条例之中，我们可以借鉴这些法律法规现有的规定，制定一套完整的归责原则。对事故责任的认定、责任范围等做出明确的规定，不仅是船舶的租赁人员和所有者要对污染事故负责，船舶的建造人员、修理人员、销售人员对于船舶都有不同程度的责任，也要纳入污染事故的责任人范围。可以由海监部门成立专门的索赔委员会，对于索赔主体的资格认定、赔偿的范围等进行确定。

2.4完善公益诉讼制度

公益诉讼在我国还处于刚刚被认知的阶段，在国际上的案例也比较少，对于公益诉讼的法律构建要从头开始。首先是公益诉讼主体资格的认定，不仅要给予政府部门以及环境保护组织公益诉讼的权利，也要赋予致力于环境保护的个人以公益诉讼的资格。同时，对于不同的诉讼主体进行排位，避免具体实施时出现冲突。对于海洋石油污染公益诉讼的时间限制、立案范围、具体管辖法院、诉讼程序等都要做出明确的规范。最后，要建立专门的公益诉讼基金，为公益诉讼行为提供资金上的保障，让海洋环境保护的行为都能够得到弘扬。

2.5加强执法力度和应急制度建设

执法效率低的问题已经受到了社会的广泛关注，2013年我国已经成立了国家海洋局，将海关之外的四支海洋管理队伍进行统一调度，开展海上执法活动。笔者認为，在海洋石油污染防治方面也可以采取类似的管理制度，由国家对海洋石油污染进行统一的管理。建立海洋石油污染防治指挥中心，对于石油污染的防治进行统一调度，构建石油污染的应急措施，由重点港口和大型的石油公司共同承担石油污染的防治任务。建立一支由防治中心直接调度的石油清污队伍，在发生溢油事故时第一时间进行石油的清污，由中心先行垫付清污费用，对环境进行及时抢救处理后再走索赔程序解决经济问题。这样不仅能够保证各方的利益，还能够在第一时间将海洋污染程度降到最低。最后，污染防治中心还要承担信息发布的任务，定期对社会公布防治工作的现状与进展。出现溢油事故时要及时披露原因、现状、后果以及清污措施等，避免因为信息不透明而出现其他后果。

3 总结

随着海洋运输和石油开发越来越频繁，海洋所遭受石油污染的威胁也越来越大，海洋石油污染已经成为世界第二大污染事件。为了保护海洋生态，保护人类的生存环境，我们必须要提高海洋意识，构建完善的污染防治法律体系，出台专门的污染防治法律，对防治工作、应急制度、索赔机制等都作出详细的规范，从法律的高度来维护我国的海洋生态。

【参考文献】

[1]王逸川.海洋石油污染防治的法律问题研究[硕士学位论文].中国海洋大学.2013

[2]瞿雅宁.我国海上油污防治问题法律研究[J].战略决策研究.2014（01）