解决“三个1亿人”问题还需制度保障

蔡继明

李克强总理在2014年政府工作报告中提出，推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”的问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

这“三个1亿人”问题的解决并非一蹴而就，其难度是相当大的，极具挑战性，也正以为如此，才彰显出中央推进以人为核心的新型城镇化的决心。

第一个“1亿人”：

涉及新型城镇化的本质

第一个“1亿人”问题即促进约1亿农业转移人口落户城镇，涉及到新型城镇化的本质与核心。日前，国务院制定的国家城镇化规划已出台，提出到2020年城镇化率要达到60%。而根据国家统计局公布的数字，2013年我国的城镇化率已经达到53.37%，比2012年提高了1.16个百分点。按这样的基础和速率，在未来的7年中，平均每年只需提高0.95%，就能够达到2020年60%的城镇化率目标。

但是，我国的城镇化率是按城镇常住人口计算的，其中具有城镇户籍的常住人口只占35.7%，其中高达18%的非户籍城镇常住人口绝大部分是农民工。在未来7年中，要解决1亿农业转移人口的市民化，绝非易事，这意味着未来7年中，平均每年要解决1400万农民工的城镇户籍，而在过去的3年中，平均每年也只有800万左右农民工在城镇落户。

1亿农业转移人口的市民化，任务虽然艰巨，但又必须完成，否则60%的城镇化目标即使达到，其中也会包含很多水分。目前我国农村留守儿童已经超过6000万，留守老人和留守妇女5000万，城镇流动儿童3500万，由此造成的严重社会问题以及每年一度的春运难题，只有通过加快农业转移人口的市民化才能缓解。

显然，要实现上述第一个目标，必须推进城乡二元户籍制度以及与之相关的就业、住房、医疗、教育、养老等一系列制度的改革，从而逐一降低乃至消除阻碍农民工进城落户、迁徙人口定居的门槛。

第二个“1亿人”：

涉及土地制度改革

第二个“1亿人”问题即改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，涉及到土地制度改革。棚户区和城中村改造，不仅关系到城镇1亿低收入人口居住条件和居住环境的改善，而且涉及到其中农村集体土地的产权保护与相关人口的市民化。

一方面，相当一部分长期居住在棚户区和城中村的居民是没有城镇户籍的城镇常住人口，他们本身就属于上述第一个“1亿人”的范围，理应按照城镇户籍人口的标准享受棚户区和城中村改造的相关政策，从而降低这些农民工进城落户的门槛，加快农业转移人口的市民化。

另一方面，城中村和部分棚户区的土地属于农民集体所有，在城中村和棚户区改造过程中，这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有，而应该按照中共十八届三中全会的精神，在符合城乡统一规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等入市，同权同价，从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程，公平分享城镇化成果。

要实现上述第二个目标，必须深化土地制度改革，将“城市的土地属于国家所有”，修改成“城市的土地属于国家和集体所有”，取消土地管理法和城市房地产管理法中任何单位和个人搞建设必须申请使用国有建设用地的规定，允许入市农地做动态调整，允许农村集体宅基地使用权有偿转让、抵押和担保。

第三个“1亿人”：

涉及在西部就近城镇化

第三个“1亿人”问题即引导约一亿人口在西部就近城镇化，涉及到大中小城市合理布局。这个问题的提出可能是由于近年来东部大城市人口密度过高，造成一系列城市病，比如交通堵塞、环境污染、住房紧张等。然而，农村人口向城市转移，西部人口向东部城市转移，小城市人口向大城市转移，不仅仅是区域经济发展不平衡引起的，更重要的一个原因是东部大城市第二、三产业发达，就业岗位充足，城市基础设施完善，公共服务水平较高，文化娱乐生活丰富多彩。农业转移人口流动的轨迹，是客观经济规律决定的，是市场配置资源的结果。从经济发展的角度看，与小城市相比，大城市能提供更多的就业岗位，能更有效地控制污染，能更加集约和节约使用土地。

考虑到西部目前超过500万人口的城市只有成都（6316922）、重庆（6263790）和西安（5206253），即使到2020年三个城市人口都翻一番， 西部城镇人口也只能增加1778万；而人口超过100万的昆明、乌鲁木齐、南宁、贵阳、兰州、包头、呼和浩特、柳州、银川、西宁等10个大城市，即使到2020年人口都翻一番，也只能增加2084万；而人口80-100万的绵阳、赤峰、南充、宝鸡、桂林、咸阳等6个中等城市，即使到2020年人口都翻一番，也只能增加531万。以上两项相加为2615万。至于50万人口以下的小城市或平均人口1万的镇，即使到2020年人口都翻一番，也不可能吸收1亿人口中余下的7385万新增城镇人口。

因此，未来7年落户城镇的1亿人口，主要应集中在东部大城市（包括特大和超大城市）。即使是在西部就近城镇化的人口，也应集中在百万人口以上的大城市。有鉴于此，提出如下建议：

取消对大城市的限制，用“大城市（群）优先发展战略”取代“大中小城市和小城镇协调发展战略”。对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的镇尽快升格为市。

加强重点镇、中心镇和城关镇建设。首先要把重点放在2000个左右的县城；其次是有特殊产业和市场的建制镇；再次是具有特殊自然资源、历史文化遗产的镇（可发展旅游休闲体育产业）；最后，远离中心城市的小城镇，主要功能是为当地居民提供公共服务，改善村民的生活、居住、医疗和教育的条件。要防止农村社区建设走偏。

（作者：清华大学政治经济学研究中心主任、教授）