把牢首都核心功能关键在顶层设计

张自然

今年初，习近平总书记就推进北京发展和管理工作提出五点要求，为更好把握这五点要求的内涵及其对北京今后发展和管理所产生的重大政策影响，本刊特别邀请两位专家对其中的部分要点进行了解读。

受邀专家：北京工业大学经济学院副院长关峻、北京市社科院方迪经济研究院院长赵弘 。

关峻：严控不宜产业增量

中央对北京下一步发展，特别是城市战略定位、疏解非首都核心功能，提高城市管理水平，治理大气污染等指明了方向。

强化首都的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大核心功能，也就意味在北京发展的过程中，要疏解那些非首都核心的功能。首先要从产业入手。按照北京政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位，有些城市功能，特别是高污染、高耗能又聚人多的产业要坚决退出，一定要严格控制不宜产业的增量。在北京调整产业结构过程中，加强与天津、河北的产业对接，在更大的区域范围内统筹促进人口资源环境相协调。

强化首都的四大核心功能，应坚持两条原则：第一，市场配置资源；第二，根据企业选择政府做好服务。

赵弘：做好顶层设计

当前，北京发展面临的“城市病”问题，其背后原因是北京承载的功能过多、过度集中。新时期，北京必须明确城市战略定位，紧紧围绕四大核心功能，确定战略重点，调整战略布局，划定城市开发边界和生态红线，实现首都可持续发展。关键是要做好顶层设计，突破体制机制掣肘。比如提请国家设立由国家领导人负责的“首都发展协调委员会”，建立国家统筹，市、部级协同推进的首都协调发展机制，特别是要建立国家有关部门、驻京部队等与北京市之间的沟通协调机制，统筹解决首都发展过程中的土地利用、重大项目推进、中心城功能和资源疏解、区域合作等重大事项。

把北京作为一个财税体制改革的实验区，探索“首都财政”体制。在现行财税体制下，北京市不得不大力气发展经济，这是造成北京人口过快增长的核心原因。华盛顿市政府采取特殊的“首都财政体制”，使得城市从发展经济的压力中解脱，这一经验值得借鉴。北京未来发展，可以积极探索“首都财政”体制，通过中央政府对首都的财力保障，使其从繁重的经济发展压力中解脱出来，“轻装上阵”、没有顾虑地剥离掉部分非首都核心职能，特别是部分经济功能，同时又有足够的财力，保障北京履行好首都核心职能，做好“四个服务”。

突出产业“五化”

关峻：目标制定和政策手段运用应机制化

北京突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化的产业定位，必须以目标制定和政策手段运用机制化为途径，努力增强产业政策工作的前瞻性、针对性和有效性。

一是建立健全分析研判机制。如，加强对产能严重过剩行业动态监测分析，建立产能过剩信息预警机制。会同有关部门，建立全国统一的投资项目信息库，充分发挥信息化在市场监管中的作用。加强建设项目信息公开和服务，并与国土、环保、金融等信息系统互联互通，形成协同监管机制。

二是建立健全重大问题研究和政策储备工作机制。有针对性地加强产业结构、产业组织、产业布局、产业技术、行业准入等重大问题的研究，把握重要和关键问题，并向政策思路、改革方案、战略构想、中长期规划等延伸。

三是建立健全产业政策评估和调整机制。对产业政策的有效性进行分析评估，并根据形势变化与政策实施效果适时调整，提高抉择水平，把握好产业政策的力度和节奏。

赵弘：推出产业“负面清单”

北京已明确提出“研究制定与首都城市性质功能和人口资源环境承载能力相匹配的‘负面清单”，这是推动产业“五化”发展的重要举措，也意味着未来北京产业选择要综合考虑几个方面：

一是哪些产业不宜过多发展。比如集中了北京11.6%的就业人口的批发零售业，是直接服务于居民生活的，但不应是今后重点发展的领域，可以参考国际城市，研究制定一个较为适当的比例标准。

二是传统产业的哪些环节可以发展。产业有不同环节，不同环节需要的投入、产生的效应、对环境的影响是有区别的，比如黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、石油加工业等产业的生产环节，在北京发展没有优势，需要退出，但其总部环节、研发环节、营销环节等，则可以放在北京发展壮大。

三是在产业的空间布局上有所指向。基于四类功能区功能定位，深化区县产业定位，按照差异化发展思路，明确各区县重点产业领域。同时，制定各区县与功能定位不相符的传统产业退出清单，明确具体实施方案和时间表。比如首都功能核心区和城市功能拓展区坚决清退五环路以内的大型批发市场、建材市场、物流仓储等；城市发展新区和生态涵养发展区着力清退高污染、高能耗的低端制造业。

增强区域人口均衡分布

关峻：从区域角度平衡资源和产业

北京与其他国内外同规模的大型城市地区相比，地貌特殊性在于有占62% 的山地，从一定意义上造成了城市功能性产业发展的空间相对狭小而集中，人口的就业和居住也集中在以中心城为核心的平原地区，其“首都功能”和政治服务的禀性强化了“向心”集中与聚集的意识和动力，而如何“分散”却长期未得到理论支持。

北京城市人口规模与其他城市构成要素以及与城市功能之间的不协调，是造成城市发展中人口压力的主要原因。因而调整城市功能是实现北京城市人口规模调控目标的重要措施。分散中心城区的城市功能，通过城市功能引导功能服务人口流向郊区。加大远郊小城镇建设的力度，以缓解人口压力。加强区域合作，推进京津冀区域在基础设施、产业发展和环境保护等方面的协作，从区域的角度平衡资源和产业，带动周边区域发展，引导人口在大区域空间上的合理流动。

赵弘：抓住两层次区域均衡

这里的区域均衡可以从两个层次来理解：一是北京内部的区域均衡，通过“疏堵结合”、“建限并举”，促进北京城市空间结构优化和人口合理布局。在一段时期内，应限制中心城区的再开发，禁止大型公建项目、商业项目、商品住宅项目等的开发建设，防止中心城区继续“摊大”和“摊厚”，避免人口、产业等功能向中心城区再集聚，推动中心城区人口和功能向“新城”疏解。同时，近期集中精力加快通州城市“副中心”建设，高标准配置公共服务资源和基础设施，提高对人口和产业项目的吸引力。

二是北京和周边区域的均衡发展。由于北京与周边区域之间发展落差过大，使得周边区域人口加快向北京集聚。北京常住外来人口中，河北户籍159.6万人，占全部外来人口22%。因此，解决北京的人口问题，必须加强与周边地区的分工合作，探索在30-70公里范围内规划建设若干“新一代卫星城”，通过功能疏解、产业协作等，带动周边发展，减缓这些地区人口向北京集聚的压力。