云南省公路工程超概算原因分析

杨晓清

超概算是建设项目常见的问题之一，造成该问题的主、客观因素、环境有很多。如：项目设计、规划、预算工作不到位，存在漏洞；建设顺序、操作流程没有按照规定计划实行，使得基础建设工作建设周期过长；施工方法、手段落后，无法适应现代公路工程建设现状，满足需求；政策、约束制度等问题的限制，工程原料采购、选择、使用效果等情况变量因素过多；违章操作、不规范施工会使公路工程不得不进行返工、修复工作等。本文主要研究分析了工程参与建设单位各方的原因、国家政策调整的原因及其他的一些影响因素。

一、工程参与建设各单位的原因

工程造价是引起公路工程概算值变化的根本原因，其不仅会干扰预先概算工作，还会引起诸多连带施工项目工作变更。因此，公路工程本身、建设单位、投资单位都是概算控制的主导方，都会引起相应的资本浮动。

1.建设单位的原因

公路工程的基础建设专业性要求高，施工、监测、管理工作繁重，在众多环节中，建设单位通常无法妥善安排工作，使用恰当的施工、监测技术，落实管理工作。甚至在签订合同时，并不会认真考虑合同完善性和效益价值，采取不正当的价款结算方式。同时，由于公路工程一般是由国家出资兴建的，所以大多数负责建设的单位并不会过度控制投资费用，在财务控制管理上没有责任感。这种资本指向，不仅会造成国家税款浪费、流失，还会加大审计部门的工作负累。

2.设计单位的原因

公路工程在设计之初，首先要找准工程定位、大的建设方针，在固定原则下，规划工程各项建设内容。同时，要主动找寻解决方式，利用投资优势，拓展节约成本建设项目的施工途径。但是目前，设计单位在公路工程概算工作中发挥的作用并不理想，设计部门本着只对技术负责任的原则，只追求工程的功能性和实用性价值，而不会过多考虑成本、经济责任。没有经济限制条件，设计单位很难把控每项建设项目的成本、资源。具体问题有：套用原始设计图，实际施工环境与图纸不符；设计标准宽泛，不能及时更新，导致在后续工作时很难落实，需要不断的修改和更正；优化设计要求过高，会延长公路工程各项目施工周期，加大成本。上述问题是导致“三边”工程的主要诱因，边勘察、边设计、边施工，这种建设模式会使公路工程失去统筹性，各建设项目失去资本关联性。

3.施工单位的原因

承包合同中会提到有关工程建设成本、工期、质量等多项因素，招标单位会根据这些依据，预算工程费用。但是，通常情况下，国家政府在招标合同上给招标企业的资本运作空间很大，所需费用不一定非要按照合同规定，也可以适当增加。因此，在实际施工建设时，工程量、设备养护、工程材料、人力资源等可以算作超支预算项目的内容，会经常出现，其目的在于提高政府投资公路工程的成本，从中谋得私利，中饱私囊。

4.监理单位的原因

首先，监理部门的工作人员技术能力不强，在工程建设过程中，人员流动率很大，没有规定团队作为工作保障，预先设定的监理工作会变成一纸空文，失去原始的监督效力；其次，监理运行模式不完整，社会组织、中介机构、建设单位等都可以参与监理工作，多家负责、多家推管现象，会让监理工作失去对财务、资本、成本的控制能力；最后，监理工作只有责任，没有实权，为迎合雇主，监理部门会适当放宽监督条款，满足双方利益，是监理工作形同虚设。

二、国家政策性调整的原因

1.物价上涨的原因

市场经济推动下，设备养护、材料采购等成本费用逐年升高。政府拨款不能准时送达，建设单位的储备资金会陷入预算亏空，施工工期延长、高价工程材料、先进的机械设备都会使公路工程成本超出预算。除硬件费用之外，人工费用也非常重要，工资水平提高，使公路工程在人力资源储备上的使用资金大幅度增加。据统计，人工、材料、机械使用费、设备购置费就占整个投资60%以上，且上述几点要素的资本控制力很弱。因此，不断变动的人力、物力成本是公路工程概算工作面临的棘手问题。

2.银行贷款利息、汇率变化的原因

经济体制创新发展使利率的变化规律变得反复无常，作为宏观调控经济的主要手段，利率对公路工程概算工作的影响非常大。上个世纪90年代，银行对公路工程项目实行了建设期内贷款政策，随着利率的逐年升高，公路工程贷款利息增加幅度非常大。如果不妥善处理好工程贷款事项，则多余利息会拖垮整个公路工程，使其无法在规定的预算内完成建设工作，甚至会加速工程成本亏空蔓延，巨大成本亏空会使公路工程中途流产。

3.土地政策调整的原因

（1）目前公路用地取得方式和基本程序。公路是公共服务建设，是城市建设的基础性工程，为此我国法律明确规定，政府有权征用土地，兴建公路工程，这种建设职责上的确定，也说明了公路工程建设成本由政府提供的实质性原因。国土部门对公路工程建设制定了明确的操作程序，流程如下：提交申报表，由当地政府进行用地预审；预审通过之后，公路工程即可上报给建设规划局，由该机关预算、设定建设成本；政府组织招标，招标企业设置建设预案，由政府逐一审查，批复；办理用地上报，逐级上报至原预审审批部门；中标企业在接受政府第一批拨款之后，即可以按照施工图纸来进行施工，同时，施工图纸可以经企业、政府协商随时更正、变动。

（2）征地费用标准和支付程序。现行的《征地补偿标准》是围绕计划经济体制设定的，补偿费用由安置补偿、土地补偿、地上附着物补偿三项补偿内容组成。《土地管理法》中规定，安置补偿金额为该土地近三年平均产值的4-6倍，土地补偿为该土地近三年平均产值的6-10倍，且所有款项加在一起，不能超过土地平均产值的30倍。全国各省市在落实公路工程建设时，其建设成本支付方式通常会采用逐层审批形式，根据承包协议商定的支付方式，政府会将建设资金逐层转移，最后交由承包单位。

（3）公路征地制度对造价的影响。针对现实情况，政府对征地操作流程进行调整，使其更符合公路工程建设目标和任务。这种工作方式，虽然能在政策上转变手续办理程序，增进征地工作、公路工程规划设计工作的同步性。但是，从成本控制效果上看，征地制度会给公路工程造成严重的造价影响，具体内容如下：审批时间过长，公路工程预设建设用地周边环境变化大，在实施过程中会增加很多补偿款项；公路工程设计图纸与现实征用土地面积不符，用地审批机构并不会为迎合施工进度要求，破坏审批原则；公路工程项目面广、线长的问题，会破坏征地协议，使预先设定好的征地合同中的诸多要素变得不确定。

按照“建设项目用地预审办法”，预审与施工需要在统一环境下进行，只有这样，政府才能有效的调控农田用地和公路工程建设等工作的协调性。但是，预审结果的有效期限很短，一般只能维持两年，针对较大的公路工程，两年内，工程很难妥善完工，如超过期限，整体公路工程的用地范围会发生较大变化，还需重新申报。同时，申报方案是根据双方利益协商而成的，为满足各自的利益诉求，公路线路、辅助设施、施工内容势必会进行大幅度调整，这样会带来很多返工、修复工作，加大成本负累。如果预审结果迟迟不公布，则公路工程会陷入“死循环”中，征用土地问题不解决，一切施工行为都不能得到有效保障，操作行为也不能得到规范和约束。由此可见，如果花费大量时间处理公路征地问题，在现实施工中，建设单位的施工工期有可能会被无限期延长，中途还会有诸多资金投入问题需要解决。

三、其他原因

1.政府及各主管部门的原因。政府为提高招标企业的竞争意识，会做出虚假预算，提高可行性报告的效益价值，制造“钓鱼”项目，吸引招标企业纷纷投入资金，投身到工程建设。待公路工程立项开工时，隐匿的投资数据就会显露出来，多余成本费用会影响预期概算。

2.企业为了上项目，会夸大宣传自身实力，提出多项优惠条件，这种策略竞争模式在目前极为常见。待企业拿下项目之后，便会找出诸多不便、问题借口，搪塞原订优惠政策，不与履行，建设与承包合同不符的公路工程。如终止合同，重新生产，势必造成资金的缺口。

3.把公路工程作为政绩工程、面子工程。虽然有规范的考核评价体系，但是公路工程大多缺乏经济效益，不合理的税收政策、还贷体制会加大工作矛盾，使公路工程的概算工作难以实现制度化、法规化。

四、结语

本文通过对工程变更对造价的重要影响内容进行分析可知，建设单位、设计单位、施工单位、监理单位是公路工程“超概”的重要原因。人工、材料、机械使用价格变动情况、银行贷款利息及汇率、土地政策的变化等内容，是导致公路工程超概的根本因素。