农村人口老龄化背景下新农合制度可持续发展研究

毛竹秀

[摘 要]新型农村合作医疗制度（以下简称新农合）自2003年试点并推广以来，农村医疗补偿水平在不断提高。中国是一个农业大国，农村老人占全国老人的比例达到了75%以上，城乡医疗保障水平的差异，使我国农村社会医疗保障面临着更大的压力。建立可持续发展的新农合制度，需要正视农村人口老龄化带来的挑战，需要在实践中不断的探索和完善。

[关键词]人口老龄化;新型农村合作医疗;可持续发展

[中图分类号]R197.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）12 — 0071 — 02

一、农村社会人口老龄化现状

根据2010年第六次全国人口普查数据，我国总人口为13.4亿，60岁及以上人口占总人口的比例已达到13.26%，比2000年上升了 2.93个百分点，其中65岁及以上人口占总人口的8.8%，比2000年上升了 1.91个百分点（见表1），据此测算，我国老年人口已近1.78亿。也就是说，在未来一到两年内，我国将正式进入老龄社会。

表1   全国1953-2010年人口老龄化程度（单位：%）

数据来源：全国六次人口普查数据

相对于城市来说，中国农村人口老龄化的现象更为严重。截止到2005年，农村地区人口老龄化速度已经高达9.52%（见表2），要快于城镇地区人口老龄化的速度（城镇地区人口老龄化为8.71%）。相比于城市来说，农村能够应对人口老龄化的物质基础比较薄弱，这对我国的医疗保障体系提出了严峻的挑战。

表 2 2004-2008年中国城乡老龄化程度（单位：%）

数据来源：2004-2008年《中国人口与就业统计年鉴》

（老龄化程度指65岁及以上人口占比）

二、农村人口老龄化与新农合制度的冲突

（一）医疗服务需求的不断增长

伴随着老年人比重的不断增加，农村人口患病的比例也在逐年增加。由于农村地区的医疗资源贫乏、医疗水平较低，这种不断增长的医疗卫生需求对我国的医疗保险产生了巨大的压力。

（二） 医疗卫生费用的不断增长

据卫生部门有关资料显示，心脑血管疾病、糖尿病、高血压等慢性病成为危害老年人健康的主要疾病。据卫生部调查， 我国老年人群中60%～70%有慢性病史，由于慢性病病程长、治疗周期缓慢等原因，加之采用了昂贵的医疗器械和诊疗技术，加重了医疗费用的开支。我国人均医疗卫生费用截止到2010年的時候，已经由原来的11.5元增加到了1487元。

三、新农合可持续发展的障碍性因素分析

（一）宣传工作不到位

我国广大农村地区由于教育水平的限制，在对新农合政策的理解上存在较大的偏颇。此外，相关工作人员在政策细节方面宣传的欠缺、宣传手段的书面化等原因，导致农民不能真切了解到新农合所能带来的实惠，挫伤了农村群众参合的积极性。

（二）法律保障体系不健全

从新农合试点以来的近十年里，新农合的运行依然是处于无法可依的状态。首先就是立法内容的不全面，对于新农合定点医疗机构的监管机构、新农合资金的筹资方式等方面，都没有制定严格的法律条文。其次就是缺失权威性的立法。目前由省级部门制定的规范性的文件，虽然也起到了法律般的作用，但是严格来说，这些规范性的文件是不具备法律效力的。立法体制不健全，不利于增强新农合制度的权威性和稳定性。

（三）费用补偿水平过低

我国的新农合是以大病统筹为原则的，相对于大病来言，一些常见病、慢性病成为占据人民医疗费用支出的主要类别。但是慢性病、工伤等花费高患病几率大的一些事件均被排除在新农合补偿范围之外。参合农民使用更多的是补偿较小的门诊治疗，这使更多的医疗费用依然由参合农户承担。

（四）资金筹集可持续性不足

筹资水平低，筹资来源少成为新农合基金可持续发展的瓶颈问题，人口老龄化所引起的医疗费用的过快增长让新农合基金的发展面临着更加严峻的局势。与以往合作医疗不同，新农合资金的筹集机制遵循个人、集体、国家三者共同筹集的原则，特别强调政府筹集资金的责任;但是从全国新农合的基金筹集来看，单纯依靠政府的财政能力无法承担资金筹集的重担，而中央政府对新农合的补贴拨款也没有达到相应的比例。截止到2012年，中央财政的筹资标准为120元（见图3），和地方筹资金额处在同一水平线上;可见，中央财政的筹资标准依然有很大的上升空间;其次，我国新农合资金的筹集缺乏多样化的筹资机制。

图3 2008-2012年 新农合筹资标准（元）

（五）定点医疗机构管理和服务的缺失

首先，新农合经办人员专业素质不高。我国城乡医疗水平发展的不均衡使更多的专业医疗人员更愿意留在城市的大医院;其次就是基层卫生院硬件设施落后。没有足够的经费购置诸如心电图机、超声波诊断仪等专业设施。最后就是农村定点医疗卫生机构在医疗消费上存在一定的诱导行为。农村医疗卫生机构的收益大多都直接和药品和差价挂钩，不少合作医疗机构对于前来就诊的参合农民小病大治、开大药方、套取医疗基金的现象时有发生，导致农民就医负担过重，其享受的医疗服务也大打折扣。

四、新农合制度应对人口老龄化的可持续发展战略

（一） 扩大宣传的广度和深度，提高农民对新农合的认知度

在新农合制度的运行过程中，不管是广大农民还是基层干部，在对新农合的认识上依然存在偏差，即使是基层干部，在对新农合细则的了解上也比较薄弱。首先就是要提高新农合制度的透明度，对于医药报销条件及范围、报销程序、基金收支等信息进行公示。其次，转变僵化的宣传方式，借助于现代化的宣传媒体，譬如电视讲座，新农合网站等形式，而针对信息接受性比较差的老年人，则要适时的采取家访、一对一辅导等更为直接、更全面的宣传手段。

（二）加强立法工作，完善立法体系

新农合立法依然从属于社会保险立法的范畴，所以要坚持以《社会保险法》为统领，在各地区新农合的立法过程中，可以在确保不违背全国统领法律法规的前提下，进行适合于当地新农合特殊性的法律、法规建设，对于新农合基金的筹资方式、筹资比例等内容也要进行明确的规定，构建多层次的新农合法律，同时也要维持新农合法律体系的完整性和统一性。

（三）制定合理有效的补偿方案，提高补偿水平

首先就是要在大病统筹的基础上去兼顾更多的小病，让更多农民享受到新农合的利益。其次，补偿方案要根据国家经济的发展适时的进行调整和优化。降低新农合的起付线，同时也要尽可能的提高新农合的补偿比例和封顶线。为了提高新农合的补偿能力，政府还可以选择将一些服务质量好的商业保险公司引入到新农合运作中来，利用商业保险专业的风险管理机制、理赔管理经验等优势，增强新农合基金抵御风险的能力。

（四）完善筹资机制，提高筹资水平

在人口老龄化速度不断加快的背景下，制定科学合理的筹资标准，需要从政府、社会、个人三方面入手。在政府方面，对新农合政策的支持力度也要随着国家经济的不断发展而随之提高。在社会方面，要加大新农合政策的宣传力度，畅通社会捐赠的渠道，吸纳社会资金。在个人筹资方面，要逐步扩大农民自愿筹资的比例，可以采取以户为单位的筹资方式，这在很大程度上分散了新农合基金的风险性。

（五）完善基层医疗体系建设，控制医疗费用不合理增长

第一，加大对定点合作医疗的财政投入，配备先进的医疗仪器。第二，加强基层卫生医疗队伍建设。首先就是要加强对现有基层卫生院工作人员的素质培养。其次就是鼓励医学院毕业生、中高层级医院的离退休人员到农村基层卫生院就职。此外，也可以采用群众举报制度，设置举报信箱、举报电话等，对于一些定点医疗机构小病大治、开大药方的行为进行举报，控制医疗费用的不合理增长。

五、结语

人口老龄化已经成一种不可扭转的历史趋势，如何应对人口老龄化对新农合的冲击，是新农合可持续发展的一个关键因素。本文立足于农村人口老龄化的大背景下，分析了人口老龄化对新农合制度運行提出的挑战，并针对新农合运行过程中的问题提出了针对性的解决策略。只有这样，才能不断增强新农合制度的吸引力，确保新农合制度的可持续发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕胡玲娟，李瑞峰，高莉敏.新农合制度推行过程中对相关问题的规避〔J〕.中国卫生事业管理，2011，（03）.

〔2〕张庆君，陈娜娜.新型农村社会养老保险试点推行状况调查研究〔J〕.金融发展研究，2011，（03）：69-74.

〔责任编辑：史焕翔〕