土地信托职能与发展对策研究

江佳

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

一、前言

我国正处于新型城镇化及农业产业化进程深刻变革的历史节点，工业化和城镇化的不断深入使农村劳动力大规模向非农业转移，部分地区出现农村土地抛荒闲置、“空心化”现象。土地流转是农民走出土地，实现就业转移进而解决农民增收问题的关键环节。当前的土地流转零星分散，不活跃，也不规范。改革开放以来，大批农村剩余劳动力进入城镇经商务工，他们不愿意转包自己承包的耕地，但又没有充足的时间和精力去经营，造成农村耕地利用效率低，甚至有些地方出现撂荒现象。同时，一些农业企业、合作社、种地能手想扩大种植规模，却很难租借到合适的土地。已有的土地流转还停留在低层次、低水平上，隐患很多，不具有可持续性，土地流转规模也比较小。大部分农村地区还没有建立统一的土地流转平台或土地流转市场，中介服务机构很少，信息服务缺乏，也影响了土地流转的规模、范围和层次。

2014年1月，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式公布，强调“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作……可以确权确地，也可以确权确股不确地”，进一步扫清了土地权属不清的障碍，为未来大范围的土地流转奠定了基础。在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途的前提下，确认土地权属，综合土地整治，创新土地承包经营权流转模式，最大限度地提高农村土地的利用效率，是当前我国农村土地制度改革的重点。全国各地充分结合当地实际情况，以农村土地改革为突破口推进农村土地流转，先后探索和推广多种土地规模经营模式。浙江绍兴、福建沙县、湖南益阳等地尝试引入信托机制，增强土地流转的规范化、市场化和有序化。

所谓土地信托，是指在坚持所有权不变、承包权稳定的前提下，按照土地使用权依法、自愿、有偿转让的原则，土地信托服务机构受土地承包者委托，将其拥有的土地使用权，在一定期限内转让给其他单位和个人的行为。这里要说明的是，土地信托指的是土地使用权的信托，不是土地所有权，也不是承包权。土地信托能进一步稳制活田，推进土地使用权市场化，有利于加快和优化土地流转。例如，中信信托的一款产品，委托人把土地承包经营权委托给中信信托，中信信托保持土地性质不变，完成土地归集整理、士壤有机改良、道路和水利基础设施建设，然后将其转移集中到现代农业种植企业。

二、 土地信托开展现状

2013年l0月，中信信托正式推出“中信·农村土地承包经营权集合信托计划”，标志着首单土地信托的正式实施。北京信托紧随其后，于11月7日成立“北京信托·土地信托之无锡桃园村项目”。截至目前，中信信托与北京信托已分别成立六单与三单信托计划。中粮信托、华宝信托、中航信托、国元信托和上海信托等也都在进行土地信托的紧张布局。目前已推出的九单信托计划中，较为成熟和典型的两种业务模式分别为中信信托的“宿州模式”——事务管理类信托+资金信托模式和北京信托的“双合作社模式”——土地合作社+专业合作社模式。

北京国际信托有限公司是国内最早涉足土地信托业务的信托公司之一，截至2013年第4季度末，共设立三单土地信托项目，合计归集1.06万亩土地承包经营权，涉及村民2824人。从该公司已开展的土地信托业务模式看，主要呈现以下特点：一是委托人均为土地股份专业合作机构。信托公司未直接接受村民委托，而由村民将其确权到户的土地承包经营权，经专业评估机构估价后，作为出资入股成立土地股份专业合作社（以下简称土地合作社），再由土地合作社将归集的土地承包经营权作为信托财产委托给北京信托设立财产权信托。二是流转土地的村民直接作为信托受益人。为保证信托利益能够直接交付到村民手中，北京信托在土地信托中采取了“他益信托”模式，即委托人为土地合作社，受益人为村民，确保了村民能够直接享有信托受益权。三是信托期限设置多为长期。为保证信托期限与土地承包经营权期限相匹配，信托期限设置均在10年以上，信托终止时，以可供分配的信托利益为限，按照信托財产现状向受益人分配剩余全部信托利益。四是涉及流转的土地均为农用地，土地集中后由信托公司转租或入股至第三方机构进行管理、运作。

三、土地信托的特性及优势

信托财产的特定性。土地信托以承包土地的使用权为信托财产，不涉及土地所有权和土地承包权。其所有制属性和用途不能改变，是农村集体所有，只能用于农业生产。土地信托关系成立后，受托方在信托期限内享有的是土地的使用权和收益权，而不具有占有权和处分权，不得背离农民的意愿，损害农民对土地的承包权益。农村土地有承包期限，土地流转期限不能超过土地承包期限或延包期限。我国农村土地承包期限最长不超过30年。

委托人的特定性。委托人身份具有特定性，只有拥有农村土地承包经营权的农民或村委会才能成为委托人。委托人委托的是作为不动产土地的使用权。在信托契约生效后，委托人即把对土地的控制权转让给受托人，委托人失去对土地的直接控制权。在信托契约中，对流转土地的使用、管理等都有严格、详细的规定，受托人运作流转土地只能按照契约界定的范围和方式来进行。

受益人的特定性。为了保护农民作为农村土地承包经营权所有者的权益，一般来说委托人就是受益人。土地承包权承载着农民基本生活收入、养老保障等诸多功能，受托人必须依据信托合同的约定，使农民所拥有的农村土地承包经营权效益最大化，确保农民土地流转收益持续高于其自主经营土地收入。

土地信托有助于提高土地利用效率。现有的土地流转多以传统的转包、租赁、互换、反租倒包等形式为主，主要是村民自发进行的低层次流转，不仅面临较大的信息搜寻成本，而且限制了土地流转的区域范围，制约了农业规模经济的发展。信托制度能够更好地满足委托人对于土地运作效率的需求。土地信托由专业的土地信托机构和中介服务组织组成规范的组织和形式，采用较为科学的土地经营管理方法来运营。通过土地信托的资源聚集功能，可把以户为单位的小块零星土地归集整理，形成适度规模，统一规划和利用。通过信托的财产管理功能，把信托土地向农业企业、专业合作社、经营大户、种养能手集中，可提高土地的配置效率。农业企业等经济主体只需与信托公司直接打交道就可获得有较长经营期限的成片土地，可扩大经营规模，生产优势经济产品，提高机械化程度与劳动生产率，降低农业生产成本，实现农业规模化、集约化和高利润化经营。总之，土地信托使得土地流转更具效率和安全性，有利于区域农业结构调整和现代农业发展。

有利于维护农民的土地权益。土地信托将能够最大限度的保障农民获得实质利益，同时免去无暇管理土地之忧。农民的土地比较零散，如一家一户流转土地，议价能力较弱。农民流转土地的意愿可以接受的价格、土地承包期都不同，企业把土地集中在一起的难度非常大，谈判成本也较高，借鉴信托机制把土地统一集中起来对外进行流转，一方面有助于提升农民议价能力，另一方面也解决了企业谈判成本问题。在土地信托制度下，作为委托人的农民，将作为信托财产的土地承包经营权托付给可以信任的受托人或信托机构，其按信托契约规定行使管理责任。在信托期限内，农民享有根据信托契约应获取的利益。土地信托还可以通过契约形式规定在农民获取的报酬达到一定程度后，分享到部分超额收益。此外，在土地信托契约中也要确定公共资金和政策扶持形成的增值以及农业补贴收益向农民分配的比例。把土地流转出去的农民可以和土地信托流转的承包方建立劳务关系，成为农业产业工人，获取工资收入。

四、土地信托的缺陷与障碍

（一）土地确权工作开展困难。土地确权是土地规范流转的法律基础。目前我国农村还有大量的土地尚未进行确权登记颁证，尤其是在落后地区。而确权登记在实施过程中也存在着诸多问题。首先是确权工作需要付出大量的时间成本和沟通成本，但是成本的具体承担方目前尚未规定。其次，农民的实际使用土地面积与承包土地面积存在着较大的误差，这使确权工作在实际开展中遇到了许多纠纷。即使是已经确权的土地，同样存在着问题。我国已确权土地的确权工作大部分在20世纪9O年代完成，由于当时的测算精度等问题，造成实际土地面积和凭证面积不符，这在土地流转项目的实际推进中造成了诸多不便。

（二）产业固有风险。农业经营的风险较大且难以控制，经营周期很长，利润率却相对有限，有时还受到较差年景的影响。因此，农业产业的固有风险成为了土地信托的最大风险点。正是由于农业的投资周期很长，效益需要在长期内才能体现，需要有长期的资金支持，这对信托公司的资金配置能力提出了较高要求。

（三）主动管理能力不足。土地信托本质上为事务管理类信托，实现土地效益的增值是信托公司作为受托方的核心任务。但是受限于其在农业领域的能力欠缺以及专业人才的匮乏，目前信托公司发挥的仍主要是制度构建的作用。在事务管理领域，其主要仰仗于作为第三方的专业服务商，主动管理能力不足。在服务商和承包方的引入环节，信托公司也尚未建立起标准化的筛选机制和风险控制流程。

（四）过度依赖政府作用。土地信托的前置条件是大面积土地的归集成片。但是，一方面，农村土地的确权工作还未完成，土地归集工作实施比较困难；另一方面，农民由于金融领域的知识欠缺和对信托公司的信任不足，并不总会采取合作的态度。这导致目前的土地归集工作主要仍由当地政府出面完成，不利于厘清政府与市场的边界，也导致在信托计划的实施过程中，政府仍然占据了主导地位。

（五）受益权流动性不足。由于信托登记制度的缺失，目前国内尚未搭建起规模较大的信托受益权转让平台，加上银行的信托受益权质押贷款业务刚刚起步，作为非标产品的信托在流动性方面较其他金融产品存在着先天的劣势。而土地信托受益权的凭证化和标准化程度不足也进一步限制了信托受益权的流动性。如在北京信托模式中，信托受益权是在土地股权的基础上建立的，信托受益权的流转需要结合土地股权的转让，未能实现信托受益权的独立流通。

五、政策建议

（一）切实维护农民基本权利和利益土地信托设立的目的不仅仅是通过集约化方式提高土地利用率，而更重要的是帮助农民盘活土地财产，增加农民可支配收入。信托公司在业务模式设计、信托存续管理、信托利益分配等环节应充分履行受托人责任，确保农民权利不受损害。一是以高度的社会责任感和历史责任感，做好土地信托业务，真正发挥“推动农业现代化和新型城镇化建设”的作用，在适当考虑公司经济收益的同时，提高政治敏感性，更加关注社会责任和义务，更加注重公司声誉风险管理。二是按照“平等协商、自愿、有偿”的原则实现农民土地承包经营权的归集，尊重农民自主选择权，不得借助任何个人或组织强迫农民流转土地，不得以强行归集的土地作为信托财产。三是在村委会、土地合作社和农民并列成为受益人时，赋予农民和土地合作社、村委会同等的信息知情权，做到对全体受益人的充分信息披露。四是根据信托项目实际运营情况，尽力配合农民解决其合理诉求，与利益各方探索建立可操作的农民土土地信托业务基本模式、风险分析及监管建议、合作社“退出”机制。

（二）坚持信托公司市场化主体地位信托公司应明确自身在土地信托业务中的功能定位，发挥主导作用，在业务开展时要理清政府、村委会、土地合作社、农民、农业经营企业等各方利益主体的角色定位和权责边界。一是借助政府熟悉当地情况的优势，着重发挥其“牵线”作用，防止“越俎代庖”。二是村委会作为村内治理主体，在土地信托业务中，应发挥其宣传、推动、组织及稳定作用，由于其并非信托财产委托人，不宜作为信托受益人，其报酬应由信托公司承担。三是农民应作为直接、唯一的信托受益人。土地合作社虽然名义上为信托财产的委托人，但其交付的信托财产实质上为归集而来的土地承包地，不应与农民并列成为信托受益人，其报酬也不应由信托公司承担，而应从合作社成员中收取。四是在符合国家宏观政策的前提下，以受益人利益最大化为原则，市场化选择承租人并履行相应程序，客观、合理收取费用并取得委托人及受益人的充分认可。五是在信托合同约定的范围内管理运用信托财产，持续评估相关法律风险和合规风险，提高政治敏感性，避免介入政府和农民的矛盾冲突，严防声誉风险。

（三）着力防范承租企业经营风险信托存续期间，信托公司应强化租后（投后）风险管理，密切关注农业经营企业的经营情况、盈利状况，多措并举防范其经营风险。一是引导经营企业发展规模农业、现代农业，提高劳动生产率和生产附加值，提升盈利能力，实现受益人和承租方的双重利益需求。二是引入农业保险制度和其他增信手段，落实各项风险控制措施，保障信托利益如期实现。三是完善信托项目后期管理监督机制，监督经营企业依法、合理利用土地开展农业经营，确保不改变土地所有权的性质和土地的农业用途。

（四）审慎开展受益权转让业务，信托公司應综合考虑农村社会的特殊性和现有农业相关法律规定，适当限制土地信托受益权转让。一是对于不符合土地承包经营权的流转对象的受让人，严格限制其土地信托收益权受让资格，防范利用信托制度进行监管套利。二是办理农民信托受益权转让申请时，在模式中应设计由明确的主体详细说明未来的土地收益将随着受益权转让而转移，充分强调转让后面临的“失地”风险，采取恰当程序证明已履行受益权转让风险的告知义务。

（五）尽快出台财产权信托监管法规建议银监会在充分调研市场上现有财产权信托业务开展情况的基础上，早日出台针对财产权信托业务监管的指导意见及政策法规，形成完备的资金信托、财产权信托并行的监管法规体系架构，一方面保证对财产权信托业务的监管有法可依，另一方面有助于提升监管针对性和有效性，同时尽早对土地信托这类特殊业务予以指导。

参考文献：

[1]徐纪平，加强土地信托服务加快土地流转步伐，《上海农村经济》， 2001

[2]朱虎.土地承包经营权流转中的发包方同意——一种治理的视角.《中国法学》，2010（02）.

[3]刘亚丁，杨秀文.农村土地承包经营权流转中村委会的角色定位.《农村经济》，2011（03）.

[4]王颜齐，郭翔宇.中介组织介入土地承包经营权流转分析.《求是学刊》，2012（05）.

[5]邓昂.基于信托制度的农村土地流转制度改革路径探析.《农业经济》，2013（08）

[6]辛伟.土地信托如何防范风险.《当代金融家》， 2014

[7]赵选民.土地流转信托：农村金融制度的一项创新.《经济与管理》， 2014