服务型政府背景下政府行政伦理建设的探究

陈玮玮

[摘 要]经过了统治型政府、管理型政府，服务型政府作为一种新型的、与时俱进的社会治理模式，成为世界各国行政改革普遍追求的目标。而服务型政府区别于传统政府的一点在于对行政伦理的追求。因此，服务型政府背景下行政伦理的构建成为了重中之重。本文在分析行政伦理提出的依据的基础上，提出构建行政伦理需要做到：解放思想，创新行政伦理理念;明确政府角色定位，加快转变政府职能;加强行政伦理的法制化和制度化建设;加强行政伦理主体自身的建设。

[关键词]行政伦理;服务型;政府

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）12 — 0039 — 02

随着生产力的不断发展，社会的不断进步，政府的职能发生分化，主要表现为公共管理社会化和政府公共政策化，政府也不断适应着社会的需求，尝试着逐渐的从传统管制、管理转变为服务，转变为服务型政府。服务型政府，即在公民本位，社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。〔1〕在服务型政府日益发展下，行政伦理的建设也迫在眉睫。

一、服务型政府背景下行政伦理的提出

在服务型政府建设背景下提出建设行政伦理，有其理论的支撑和现实的因素。

（一）理论依据

其一，人民当家做主的立国原则。全心全意为人民服务是共产党的根本宗旨，在我国，国家的主人全体人民，人民赋予政府权力，因此。政府应该做到为人民服务，这是服务型政府行政伦理构建的根本。其二，政府构建行政伦理的积极功能。政府建设起行政伦理的制度规范，通过规范，指导，教育，处罚，积极培养政府工作人员良好的道德素质。 其三，服务型政府职能的要求。建设服务型政府，树立以人为本，服务于民的行政伦理显得尤为重要。政府须树立并贯彻民主、公正、责任、效益、法治、协调、透明和自律的行政伦理理念，以便更好的履行服务型政府的各项职能。〔2〕

（二）现实依据

现代社会正处于转型期间，政府原有的行政伦理理念并没有与时俱进，积极转变，导致现有的行政伦理理念极大地阻碍着政府以及社会的发展。同时，由于法制不健全、对权力的监督不配套、舆论监督程度不够等原因，导致行政伦理失范现象时有发生。这种现象的发生从侧面反映出我国行政伦理建设还存在着很大的问题，从根本上讲，行政伦理失范是因为行政权力发生了变异。〔3〕

具体而言，当代中国行政伦理失范的形式主要体现在三个领域：（1）经济领域。近几年，从媒体公布的因贪污受贿而被逮捕的高级官员数不胜数，主要是利用权力贪污、受贿、挪用公款、隐匿财产。（2）政治领域。主要表现为严重的官僚主义、权力寻租、渎职失职，随意侵害公民权利，办事效率低，服务态度差。（3）社会生活领域。一些官员借用工作，考察的名义，到处吃喝玩乐，游山玩水，挥霍公款等，甚至违反社会基本道德规范。行政伦理失范不仅严重损害了人民的利益，而且破坏了政府的形象，危及到国家利益和国家形象。因此，要想建立服务型政府，构建和谐社会，行政伦理建构刻不容缓。

二、服务型政府背景下行政伦理的内涵

传统的政府治理模式要求行政人员必须服从于法律和上级，严格执行命令，追求行政效率的最大化。而在服务型政府的背景下，行政人员不仅仅强调对效率的追求，更加强调对公平、正义的追求。

在服务型政府的背景下，行政伦理精神应当囊括几个方面的精神：责任精神，保证政府依法行使权力;公正精神，是政府的首要理念和价值目标;协调精神，是政府正确处理与公民的关系的基础;宽容精神，是对公民生活态度和方式的理解，有助于促進公民管理国家的积极性。

三、服务型政府背景下的行政伦理的控制途径

随着社会的发展，行政改革的浪潮开始席卷全世界，各个国家根据自己的实际情况建构行政伦理。美国学者特里库珀曾经界定，行政责任包括客观责任和主观责任。〔4〕客观责任是国家、社会和公民对行政人员的一种期望，对于政府及其行政人员而言是一种外在压力，要求政府及其行政人员要对国家、社会和公民负责，行政人员首先必须要完成法律法规和上级交代的任务，其次在社会公平原则的指导下维护公共利益。主观责任基础是行政人员自己心中对忠诚、良知的信仰，它通过环境影响的特点，影响行政人员的认知思维，然后通过行政人员的实践活动中表现出来。

透过对客观责任和主观责任特征的认识，可以总结出在服务型政府的背景下，要想保持住行政人员负责的态度和行为，构建合理的行政伦理，可以分为两种控制途径：内部控制途径和外部控制途径。

（一）外部控制途径

外部控制途径是基于对客观责任特征的认识，是通过改变外界的影响因素，而不是通过改变行政人员个人的思想来达到一个理想的权力运行状态。首先，行政伦理制度化、规范化。可以看到，在行政权力运行过程中，经常出现行政伦理失范现象，所以应当通过制定法律、法规等规范性文件来提高行政人员的道德素质。从世界范围看，美国、巴基斯坦等都已颁布关于培养行政人员伦理素质的法律文件。这表明，世界上许多国家都已意识到行政人员的道德素质对一个国家的影响之大，行政人员起着示范带头作用。为了强化这种外部控制的效果，许多国家还设立了与之相适应的机构，即行政伦理的管理监督机构。例如，美国设立的“政府道德署”，日本的“人文院”等。通过设立这种管理监督机构，既可以保证相关行政伦理法规的实行，也大大的促进了行政人员良好的道德素质的提高，从而形成一个良性的循环。

（二）内部控制途径。

内部控制途径是基于对主观责任特征的认识，与外部控制途径不同，内部控制途径是改变行政人员个人的价值观和信仰，通过定期的开展一些教育培训活动，开展一些宣传活动，使行政人员从内心确立起一套正确的行政伦理价值观，从而能够正确的指导活动行为。世界范围内有许多国家的做法可以给我们提供借鉴。例如，在美国，政府会将行政伦理规范长期公布在类似《公共行政评论》的杂志的封页上，对其行政人员起到一定的警醒作用。目的就是为了提高行政人员的伦理素质，形成正确的伦理观。

四、 服务型政府背景下行政伦理的构建措施

（一）解放思想，创新行政伦理理念

“理论是实践的基础”，构建新形势下的行政伦理观，首要任务是继续解放思想，在解放思想的前提下再创新行政伦理理论。因此，行政伦理也应及时更新，使其与服务型政府的理念相适应。第一，要培育政府及其行政人员的公共理性，促进行政人员形成以公共利益为目标的高度自觉性，从而制定科学合理的决定和政策。第二，政府及行政人员要明确政府的角色定位，以服务为目标，使他们意识到服务不仅是一种必须履行的政府职能，更是政府的一种基本信念和价值追求。〔5〕

（二）明确政府角色定位，加快转变政府职能

改革开放以来，我国政府在以经济建设为中心的指导思想下，与市场调节相结合，加强宏观调控，经济取得了飞速发展，但同时也存在着一个巨大的问题，即政府该以怎样的姿态在社会的各个领域发挥作用，应该是“小政府，大社会”，还是“大政府，小社会”？一直以来，我们国家强调政府应该尽量放权，做到“小政府，大社会”。但是，从美国的政府改革历程来看，它走过的却是一条从小政府到大政府，政府对社会经济生活的介入日益深广，但腐败现象的滋生蔓延却越来越受到抑制的道路。〔6〕

美国的这条道路给我们的启示是大政府与腐败并没有必然的联系，政府要做的就是明确自己的角色，及时的转变政府职能，切实把政府“无所不包”的观念转变过来，正确处理好与市场、社会的关系，转变政府原有的经济管理职能为市场提供良好的服务，创造良好的发展环境。这是行政伦理建设的前提和基础，也是构建和谐社会的保障。

（三）加强行政伦理的法制化和制度化建设

法律是现代行政的理论依据，也是建设服务型政府的根本保障，更是建构行政伦理的基本前提。我国目前颁布的《国家公务员暂行条例》已实施十几年，对规范行政人员的行为起到了积极作用，但是随着我国政府体制的改革，许多规章条例因过于死板而无法与时俱进，从而减弱了对政府和行政人员的规范制约作用。因此，制定新的法律法规尤为迫切。而且，正如前面提到的，中国的行政伦理失范现象时有发生，严重损害了政府形象。 尽管已经有法律规定了公务员务必“德、能、勤、绩”，“作风正派，清正廉洁，办事公道，带头起模范作用”，对“社会公德造成不良影响”的追究其责任。〔7〕但是，这只是一小步，为了从根本上铲除行政人员的伦理失范现象，必须要建立起一套完整系统的法律，制定一部行政伦理方面的专门法律，加强法制化的自律，把公务员行政伦理的培养提升到法律约束层面。〔8〕

除了制定系统完整的专门法律外，政府应该进行制度上的设计，确保行政人员的行政规范和道德准则得到有效的贯彻和执行。首先，设立专门的监督和制约机构，这是制度设计的首要环节，如果缺少这一环节，其他的制度设计也只会流于形式。在立法监督、行政监督和司法监督的基础上，鼓励公民和新闻媒体的参与，发挥他们强大的监督作用。其次，建立行政信用制度，依法设立起行政信用资源管理的结构，根据行政人员在实施行政行为的信用状况，建立行政人员个人行政信用档案，从而有利于提高了行政人员办事效率和透明度。最后，设立行政行政伦理咨询评议机构，把行政伦理纳入到行政人员的绩效评估考核中，同时引入道德惩罚机制，从而提高了行政人员对行政伦理的重视程度，激励行政人员奋发向上。〔9〕

（四）加强行政伦理主体自身的建设

首先，营造良好的行政环境。良好的行政环境是行政伦理在中国发展的重要条件，行政伦理的优化与社会风气的息息相关。通过良好的氛围，能够影响行政人员的道德行为和选择。〔10〕其次就是行政人员自身素质的提高。政府应在汲取中华民族传统美德的基础上，区分不同行政人员进行不同层次、不同角度的行政伦理道德教育，提高他们的行政伦理的认知水平;应定期举办关于行政伦理的学习班、进修班，广泛宣传正确的伦理观，树立模范，使行政人员形成正确的伦理价值，从而有力的指导了行政人员的行政行为，减少了行政伦理失范现象的发生。

〔参 考 文 献〕

〔1〕刘熙瑞.“三个代表”重要思想与服务型政府建设〔R〕. 第十六期司（厅局）级公务员任职培训授课提纲.

〔2〕 彭未名，丁辉霞.论我国服务型政府的行政伦理建构〔J〕.太平洋学报，2005：10.

〔3〕 石国亮.服务型政府视野下的行政伦理研究〔J〕.江海学刊，2009：05.

〔4〕〔美〕特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2001：73-75.

〔5〕 石国亮.服务型政府：中国政府治理新思维〔M〕. 北京：研究出版社：147-150-156-157-159-163-166.

〔6〕 严波.美国政府行政伦理的构建及其启示〔J〕.道德和文明，2006：05.

〔7〕 段龙飞.服务型政府时期的行政伦理建设研究〔J〕.兰州学刊，2005，（04）：19.

〔8〕 方苏，乔姗姗.关于服务型政府行政伦理法制化的思考〔J〕.贵州工业大学学报，2007，（04）.

〔9〕 黄剑宇.服务型政府视角下的行政伦理研究〔J〕.江西农业大学学报，2007，（06）：01.

〔10〕 楊振海.塑造我国良好的公共行政伦理气氛〔J〕.探索与争鸣，2009，（06）：41.

〔责任编辑：张 港〕