“守胃”启示

颜昌武 刘亚平

上一个世纪之交，美国人面对“美味欺诈”十分无奈。那一时期，食品药品领域的堕落程度可谓史无前例，以至于公众“一想到吃就会觉得恶心”。

美国历史上从来不乏酒中掺水等欺诈现象，但假冒伪劣食品肆虐，却是19世纪中后期独有的现象。在农业国时期，大多数美国人主要依靠种庄稼或饲养牲畜获取食物。内战结束后，迅速从一个农业国转变为工业国。社会分工的细化，工业技术的发达，市场的不断拓展，以及人们工作生活方式的改变，将美国人卷入一个食品问题成堆的年代。

一个世纪后，中国也面临棘手的食品安全问题。美国在进步时代面临的最大问题是如何对大公司进行监管，以纠正市场失败。而在自由市场赖以运行的基本制度阙如的情况下，中国监管者目前更头疼的似乎是零散的食品小作坊的管理问题。因而，美国经验对我们有着什么样的借鉴意义，并非简单直白。

食品之害

19世纪70年代，美国的大型生产制造企业开始招募工业化学家为其研究各种食品工业技术，如色素、调味剂、保鲜技术等，渐渐使整个食品供应体系呈现出一种与以往截然不同的面貌。

1881年，美国国家卫生局的一份调查报告表明，市场上销售的肉桂实际是桂皮、杏核、玉米、小麦、多香果和豆类的混合物；黄色糖果含有致命的铅；多香果粉中掺入了面包屑、木材组织和姜黄。为谋求高额利润，食品公司铺天盖地的广告宣传谎话连篇，令不明就里的人们放心享用着“珍馐美味”和“灵丹妙药”。

社会的转型，也带来了人们生活方式的改变。为了养家糊口，刚生育的女性不得不外出工作。随着19世纪60年代橡胶奶嘴及此后可溶性母乳替代品的发明，人工喂养生产的牛奶普遍用于哺儿，婴幼儿的噩梦由此开始。

从1870年到1900年，美国5岁以下儿童中几乎每三个就有一人死亡。追查死亡原因时，“泔水奶”丑闻开始浮出水面。每年7月至8月高温季节，掺水的牛奶更容易繁殖细菌，令婴幼儿腹泻死亡率居高不下。

有害食品不仅夺去无辜婴幼儿的生命，连征战沙场的军人也难逃厄运。1898年，时任海军部副部长西奥多·罗斯福辞去公职，组建一支志愿骑兵团前往古巴参加美西战争。老罗斯福成功击败西班牙在古巴的陆军一部，却意外发现自己的士兵倒在了“防腐肉”面前。

19世纪90年代，美国已经形成肉类包装及加工产业，军队补给也从过去的配备牲畜改为供应冷冻牛肉和牛肉罐头。驻扎在古巴和波多黎各的美军官兵经常向总部投诉说牛肉罐头和所谓“新鲜牛肉”早已“腐烂”或“有刺鼻的臭味”。一则广为流传的故事中，老罗斯福指责一名士兵扔掉了给养，他咆哮道：“像个男人一样吃下去。”奉命吃完罐头的士兵随后呕吐不止。老罗斯福自己尝了尝罐头里的肉，发现“不仅味道难闻、筋多，而且肉质粗糙……就像一堆纤维”。专职调查前线军人非战斗减员事件的“道奇委员会”事后证实，军人食用的“所谓冷冻牛肉，都是经过防腐处理的牛肉”。

问题食品一再“击中公众的胃”，“守胃”大战一触即发。

多赢的战争

大公司无疑是改革的最主要阻力，而国家对食品和药品的卫生指标、纯度指标以及标签的真实性，也没有统一规定。

愤怒的公众要求国会在提供洁净的食品药品方面制定法律，但国会受到大公司的牢牢控制，不愿在这方面有所作为。以牛肉托拉斯为例，即使在辛克莱著名的《屠场》发表之后，公众对整个肉品加工行业完全失去信心，农业部派去的调查组仍然声称：“很明显，辛克莱急切地想要哗众取宠和耸人听闻，作者不仅在这一问题上，而且在整本书中，选择的都是芝加哥屠宰场中最糟糕的情景，而且有意对那些有着优良环境的屠宰场视而不见。”

自由市场理念的信奉者也是改革坚定的反对者。他们相信市场的力量完全可以解决目前所出现的问题，政府的干预只会令问题更糟。在他们看来，造假者最终将受到市场制裁，而政府的干预并不能真正弥补市场的失败，反而会损害市场精致而复杂的自我调节机制。

州政府则认为，把监管权力交给联邦政府将会损害地方自治。对它们来说，将监管权力拱手相让，意味着放弃商业界的政治和资金支持，使州的监管机构变得多余。既然许多产品都是在同一州内生产和销售，州才是最有效的监管单位，对不适宜长途运输的奶制品尤其如此；联邦政府并不具有足够的人力物力去实施食品监管，只有地方政府才最了解食品企业信息，而且他们能够比联邦政府更快速地作出反应。

出人意料的反对力量来自穷人。他们认为，个人应当能够在市场上购买便宜的食品，而且饥饿比造假食品对健康更为有害。甚至有人提出，極端地看，个人有权选择购买次品甚至有毒食品，只要这是出于他们自己的意志。

在众多强大的反对力量抵制之下，尽管从19世纪80年代早期开始，纯粹食品议案就已提交到国会，但反对者一次又一次将之扼杀于襁褓之中。艰难的拉锯战再次向人们表明，仅有改革的动力，并不足以推行改革。

联邦政府最终的改革议程，反映的正是上述利益斗争的结果。商业利益并不足以保证食品法的通过，因为利益纷争和对未来监管结果的不确定性使他们很难就具体的监管细节达成共识；同样，进步主义者也并不足以保证改革的成功，因为他们只代表社会中一少部分——中产阶级市民。改革的成功，要求准确地击中“各阶层美国人的胃”。正是由于辛克莱等扒粪者的努力，将原本只属于食品行业的商家的利益争斗扩大到全社会，为支持联邦政府监管的议员提供了强大的舆论环境和道德支持。

经过各方努力，1906年国会通过《纯净食品和药品法案》，联邦政府也成立了食品药品监督管理局（FDA），二者被公认为最有力的“守胃”神。它们诞生在一个提倡改革的年代，见证了各利益方不断博弈、妥协与寻求共识的艰难历程。

尽管1906年食品法律的通过仅仅是食品监管之役的开始，但无疑是一场非常漂亮的战争，使得一直以来沸沸扬扬的食品安全问题在相当长一段时间内从公众议程中消失。

议员们相信这是一场史无前例的胜利，因为法律界定了什么是假冒伪造，建立了一套检查、告知、听证、上诉、处罚和罚没处置程序，授权财政部、农业部、商业劳工部等部长设立执行标准和程序。对国会而言，这是相对于地方的一个巨大胜利，通过食品法，联邦政府的食品监管权力正式得到确认。对消费者而言，法律通过宣称危险、假冒的商业实践将会受到惩罚以及应当为消费者提供足够的信息以做出知情的消费选择等保障了他们的权利。

因此，無论从表面还是从实质来看，这都是一场多赢的战争。

改革力量

进步时代弥足珍贵的“守胃”之道，可以归纳为两点：重新认识政府与市场的关系，确立了政府必须对公众健康负责的价值导向；重新梳理了联邦政府、州政府与地方政府的关系，明确了联邦政府在食品安全监管中的保护神作用。

进步运动初期的美国社会，信奉“自由放任”的理念，相信小的政府即是好的政府。小镇生活是美国人的基本生活方式，政府负责维持社会秩序，以最低的成本提供一些公共服务，不以任何方式去干预自由竞争的法则。

对“自由放任”理念的信奉，使得美国人高度依赖法院来应对各种有害的社会行为。人们从未想过食品的质量与联邦政府有什么关联。即使发生了食物中毒等问题，人们也主要通过法院来解决争端。当时流行的信念是：只有当个人认为利益受到侵害时，才需要公权力的介入。而另一个被普遍信仰的理念是：个人生活条件恶化，是因为性格或自然法则使然，无关经济或者社会不公。

然而，凸显的事实迫使人们重新认识政府在保护公众健康方面的作用。

科学技术的日益发展和社会分工的日益细化，使得普通人并不具有足够的知识和信息去判断食品药品的质量。分工的细化使得消费者不再自给自足，而主要通过市场购买来满足消费需求，并且消费从邻里市场扩展到陌生人市场。人们吃穿住用的全部生活资料，几乎都依赖于他人来生产和提供，但人们并不知道这些消费品的生产过程，也不具有相应的知识去预先判断它们的质量。

过去，消费者往往有能力保护自己，只要保持足够的警惕，就能免于商家缺斤少两的欺诈。如今，人们需要依靠科学的手段才能识别出欺诈行为，但这种科学手段并不是普通消费者所能够运用的。如果自身的能量不足以保护自己，而唯利是图的企业又先天性地缺乏道德的血液，那么，消费者就只能够将信任寄托于公权力之上。从这个角度来讲，因信息不对称带来的市场失败，为政府积极保护消费者提供了充足的理据。

就地方政府而言，经济发展的全国化趋势使地方层面的监管体系软弱无力。秉承地方自治的理念，美国人习惯于通过地方政治体系来运作。然而，产品在全国范围内的流通使地方政府的监管和制裁措施很难奏效。地方政府只能对辖区内的产品实施制裁，对其他州生产的产品，以及本州生产但销往其他州的产品无能为力。只要能够“以原初完整包装”运输，外州的生产商和批发商就可以绕开本州纯粹食品监管。此外，由于地方政府的能力和预算有限，并不具有足够的能力来执行食品监管。

联邦主义者们坚持认为，如果没有联邦法律对美国各州之间的食品贸易进行规范，就根本无法保障食品质量。进步人士在保留地方自治的同时，成功令公众认识到食品安全是全国性的问题，必须由联邦政府来承担监管责任，从而实现了在食品安全方面的政府集权。

美国的监管体系不见得就是灵丹妙药，美国进步时代的改革也不一定能为中国改革提供参照的样板，应该相信，中国可行的改革方案，必须从本土实践中发掘和发现。我们可以从进步时代经验中借鉴和学习的，是从危机中不断改革和调整适应的精神，是如何通过妥协而集聚足够的改革力量的精神。

颜昌武为暨南大学行政管理学系副教授、刘亚平为中山大学行政管理学系教授